關于推進農村小型農田水利工程的建設思考(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 技術落后、方法單一目前在我國廣大農村，2／3的灌溉面積還在使用大水漫灌等傳統落后的灌溉方法，灌溉系數⑥，造成水資源的極大浪費。但由于從事小型農田水利建設和改造的人才和技術匱乏，使得盡管灌溉系統已嚴重老化失修，灌溉方式粗放，大量水資源嚴重浪費的情況下，綜合運用滴灌、噴灌等節水技術，實施農業節水灌溉的科技興農政策措施一直沒能得以有效推廣和運用。不但浪費了有限的水資源，還對地下水造成極大威脅。[9]二、我國農田水利建設滯后的原因造成我國鄉村旱澇頻發、災害不斷的原因除了氣候多變、地理復雜、生態脆弱等客觀原因，人為因素尤其是農業基礎設施的薄弱與匱乏是罪主要的原因。而農田水利設施過于脆弱又最為顯著，已成為制約農業生產發展的主要因素。（一）鄉村組織在農田水利建設和管理過程中的職能有待發揮農村稅費改革前，作為村民自治組織的村委會或村民小組基于其行政性的公權力，組織農戶共同進行農業生產。而在農村稅費改革后，鄉村組織退出農戶生產環節，使農田灌溉喪失了組織基礎與體制的支撐：一方面，村提留和兩工（積累工和義務工）被取消，用于農村公益性建設的公積金項目于農民投勞隨之消失，自行籌資籌勞的渠道被阻斷；另一方面，大中型水利設施與個體化農戶穩定的供水關系不能繼續維系。最終使得原有的“農民合作灌溉模式”被瓦解。與此同時，稅費改革后成立的農民用水協會等專業合作組織，是國家嘗試在鄉村組織以外建立的非行政性農田水利的組織制度。由于其非行政性的私權利性質，該組織不能強制農戶的集資繳費行為。水利供給在缺少公共財政時，農村用水組織也顯得無能為力。兩難的局面使農村水利供給始終難以得到落實。2.“一事一議”制度難施行農田水利建設新機制的核心就是“一事一議”。2009年中央決定取消統一規定的“兩工”，村內集體生產公益事業所需勞務實行“一事一議”。[10]“一事一議”制度就是農民以村為單位，通過村民大會或村民代表大會，討論與村民利益關系密切的公共品供給，由村民決定是否修建某個公共工程，修建在何處，如何修建，并由村民民主管理由“一事一議”籌借的資金。[11][12]隨著農村的公共積累和提留被取消，原來的公益性建設的“兩工”政策被停止使用，使得農村基層干部對農民的集體組織能力和統一調配的功能被弱化。每件公益性事情都要通過法定的“一事一議”程序來實施，結果是農戶的思想很難統一起來。何況當前農村的主要勞力外流現象嚴重，留守的大多是老幼或是缺乏勞動力的婦女，難免使“一事一議”流于形式。即使能形成決議，并付諸實施，后續養護的資金及人力也難以為繼。因此，在新時期的形勢下，農村基層干部要做好農民的組織工作和動員工作確確實實面臨著比較大的壓力和困難。在一定程度上給基層干部在思想上和行動上帶來一定的畏難情緒。，管理責任落實不到位自從2006年實施農村稅費改革以來，農村集體組織在建設和管理小型農田水利工程的主體地位逐年的減弱，普遍存在管理責任人員和維修養護經費難以落實的問題。農民習慣了用“大鍋水”，只用不管；水利部門也只履行了渠口設施的管理責任，從而使工程的大部分老化失修嚴重，甚至喪失了排澇、灌溉的功能。小型農田水利難以建立起良性、長效的管理機制。群眾性管理組織由于灌排工程公益性強、經濟效益低，又缺乏必要扶持，改革進展緩慢。近幾年來，盡管各地進行了小型農田水利設施管理制度的改革，但已改革的工程只占了工程總數的35%左右。[13]（二農田水利建設投入不足，不同性質的水利未能有效銜接與合理配置農村水利是一個有機的系統，有功用各異的大中小型水利設施。在“重大輕小、種骨干輕配套”的策略和思路下，為保證大江大河安全，國家只注重大型水利設施的建設，而忽略了與農民最密切相關的溝、塘、渠、湖等中小型水利的建設與投入。改革開放三十多年來，國家對水利工程的投入在逐年增加，但重點是對大江、湖泊、主干河流和大中型水庫的防災加固，大約有60%的財政支農資金主要用于大江大河的治理和氣象事業發展，直接用于農業生產性支出僅占40%左右。其中，能夠分給小型農田水利建設和水土保持工作的費用就更微乎其微。[14]第二次全國農業普查（2006年）數據顯示，全國有70%以上的村莊沒有任何農田水利建設投資，%。因投入資金不足、歷史欠賬太多而缺乏及基本維護，農田水利大多靠吃老本，已有的中小型灌區僅60%的設施老化失修。而且，各類水利設施之間缺乏互補與銜接，造成水利資源未能得到有效配置和利用，全國一半以上的耕地仍“靠天吃飯”。[15]在實際調查中發現，目前農村水利建設最大的問題是“最后一公里”的建設缺位問題。盡管利用國家投入修建了水庫、主渠道等，但卻難以通到田間地頭，地方政府又為了政績和效益主要傾向于興修大工程、忽視病險水庫加固除險和溝渠塘堰建設，而農民自身由于資金缺乏、集體行動能力弱化等問題，也無法承擔起“最后一公里”溝塘渠堰建設的重任。這些都導致在災害來臨時，常常只能“望水興嘆”。（1）中央財政投入不足。2005年10月，以國務院辦公廳轉發發改委等五部委《關于建立農田水利建設新機制的意見》（一下簡稱《意見》）為標志，農田水利建設的機制發生了根本轉變。農建投入自新中國以來一直以來以政府投入為主導，《意見》下發后轉變為以政府安排補助資金為引導，以農民按村級“一事一議”籌資籌勞投入為主體，同時吸引社會資金投入。新機制運行后，國家財政逐漸減少了水利支農資金。嚴以新等（2009）指出，[16]按規劃，中央完成大型灌區續建配套與節水改造尚需投入2380億元，而1998年來年均投入不足30億元。而同期國家對防洪等救急性工程項目的資金投入，要高于農民直接受益的農田水利設施建設，財政支出的農建專項資金缺口與結構失衡現象并重。（2）農戶對農田水利建設投入的能力和積極性下降長期以來，小型農田水利工程的建設與維護除靠少量的財政資金補助外，主要靠當地農民投工投勞。實行家庭承包制后，由于土地細碎分散，經營面積小，無法形成規模，改善農田水利設施條件有限，農民對改善耕作范圍內的水利設施缺乏積極性。再者，農民收入增長緩慢，且收入也極不穩定，農民為了降低生產成本，自然會減少對農田小型水利設施的投入，也拿不出資金用于改善農田小型水利設施建設。在現行制度安排下，農戶本應該成為農田水利設施供給的主體，但單戶農民難以承擔高額的農建投入，這就需要有效的組織。但家庭聯產承包責任制降低了農民的組織化程度，農田水利建設的公共品性質與土地承包經營的個體系存在矛盾，農戶辦水缺乏凝聚力和主動性。在沒有出現大水災撒干旱的情況下，檸檬已不再關心公共農田水利建設，農田灌溉用水主要又回到了靠天吃水，各自為戰的情況。