中國行政制度(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 制的主要機構和活動機制是各種各樣的會議 。 現行法律沿襲了過去的制度 。 如果把目前法律所規定的國務院各種會議視為總理負責制的一種輔助和咨詢機構 ， 就會與總理負責制的邏輯相一致；但是 ， 如果這些會議僅僅是輔助和咨詢機構的話 ， 憲法專門對此加以規定又有些小題大做 。 （三）組成 （ 1） 提名 法律雖然規定 ， 國務院總理由國家主席提名 ，但法律沒有規定主席的提名如何產生 （ 根據什么原則 、 理由 、 程序提出總理人選 ） ；沒有規定總理提名是否是競爭性的 （ 國家主席的提名是否是唯一的 ） ；沒有規定全國人大采用什么樣的形式“ 決定 ” （ 通常是以全體代表 1／ 2當選 ， 但人大代表不得另選他人 ） ；沒有規定如果國家主席的提名被全國人大否決 ， 需要經過什么樣的程序 ，再次提出總理人選 。 （ 2） 任職資格 法律沒有規定總理的任職資格 。 但從慣例看 ，是中共 3號人物 。 （ 3） 罷免 由全國人大和國家主席罷免 ， 但法律沒有規定罷免的基本要件 （ 在什么情況下 、 以什么樣的理由 、滿足什么條件可以罷免總理 ） 。 此外 ， 國家主席通常只是根據全國人大的決定簽署 、 公布有關決定和法律 。 因此 ， 國家主席在總理的罷免過程中實際上只起公布作用 。 但是 ， 由于總理不經過普通選舉程序產生 ， 而主要是由國家主席提名 ， 并由全國人大 決定 。 因此 ， 國家主席對總理的罷免應當負有不小于全國人大的義務 ， 而并不僅僅是程序性 、 形式上的 。 因此 ， 全國人大和國家主席在總理罷免問題上的權力分配需要進一步厘清： 當全國人大通過罷免案時 ， 國家主席是否必須簽署和公布 ？當國家主席拒絕簽署和公布時 ， 總理罷免案是否仍然具有法律效力 ？ 總之 ， 現行憲法和法律沒有為罷免總理設置適當渠道 ， 說明立法者在立法意圖上基本上沒有考慮到總理罷免問題 。 （ 4） 辭職 憲法和法律沒有規定總理辭職程序和基本要件 （ 沒有規定總理在什么樣的情況下 ， 應當通過什么樣的形式辭職 ， 以實現其對全國人大的責任 ） 。 比如 ， 總理提出的國家預算 ， 既反映了總理對國家經濟事務的設想 ， 又為全國人大提供了一個具體觀察和估計總理施政狀況的情境 。 當預算案被全國人大否決時 ， 不僅意味著總理將無法按照自己的設想來安排國家的經濟事務 ， 而且也意味著全國人大對總理工作意圖的否定 。 那么 ，在這種情況下 ， 全國人大和總理之間的責任關系已經不存在了： 也就是說，總理所愿意對全國人大承擔的責任被全國人大否決，而全國人大所希望總理承擔的責任，總理則不能夠提供。在這種情況下，總理是否應當辭職？此外，辭職也是總理政治責任和職業精神的體現，更是總理負責制的最終保障，如果沒有辭職為最后的保障，總理負責制在根本的意義上可能會蛻變為逐功諉過的一種形式，總理職位也有可能變成尸位素餐者的領地］。 （ 1） 副總理 ［ 實際上成為介于總理和各個部 、委 、 機構間的層次 ］ 。 （ 2） 國務委員與副總理之間的權力和工作關系是不清晰的 ［ 或者國務委員就是副總理 ，可以受總理或國務院常務會議的委托承擔具體方面的職責 ， 或者國務委員盡管與副總理的行政級別是相同的 ， 但他們之間實際上卻存在著領導和被領導的關系 ］ 。 （ 3）由于在國務院總理、副總理和國務委員、各個部委機構之間存在著多層領導關系。因此，總理與構成了國務院組成單位的聯系是間接的，這在一定程度上影響到總理負責制的實現。 、各委員會主任、秘書長和審計長 三、主要機構與職責 （一）機構 （ 二 ） 機構職責 （ 一 ） 機構 （ 1） 國務院辦公廳 （ 2） 國務院組成部門 （ 3） 國務院直屬機構 主管國務院的某項專門業務 ， 具有獨立的行政管理職能 ， 可以在其權限范圍內發布行政規定 、行政措施和規范性文件 。 （ 4） 國務院辦事機構 負責協助總理辦理專門事項 ， 不具有獨立的行政管理職能 。 在權限上只負責某一方面事務的調查 、 分析 、 研究和組織協調 ， 承辦國務院交辦的具體事務 。 （ 5） 組成部門管理的國家行政機構 主管特定業務 ， 行使行政管理職能 。 （ 6） 議事協調機構 承擔跨國務院行政機構的重要業務工作的組織協調任務 。 ［ 設立 、 撤銷 、 合并 ］ （ 1） 組成部門：由國務院總理提請全國人大或其常務委員會決定 。 （ 2） 直屬機構 、 辦事機構 、 國務院組成部門管理的國家行政機構 、 議事協調機構：國務院決定 。 （二）機構職責 外交部 、 國防部 、 人事部 、 民政部 、國家民族事務委員會 、 司法部 、 公安部和國家安全部 。 國家發展改革委員會 、 商務部 、 財政部 、 中國人民銀行 。 這些機構在 1998年機構改革前屬于綜合經濟部門 ， 機構改革后改組為宏觀調控部門 。 在計劃經濟體制下，政府的經濟管理部門所承擔的不是政府職責，而是經理職責，由此形成政企不分等一系列弊端。也決定了政府經濟管理部門的設置模式：基本沒有宏觀調控的概念，所有的至多不過是綜合平衡、統籌兼顧的意識，即政府作為一個全國經濟的大總管、大經理。 市場經濟體制下，由于政府職責、機構設置相對滯后，政府一直沿襲傳統的產業管理、微觀管理模式，仍然在充當經理和管家的角色。一直到 1998年機構改革。 鐵道部 、 交通部 、 建設部 、 農業部 、 水利部 、信息產業部 、 國防科學技術工業委員會和國家林業局 。 專業經濟管理部門是計劃經濟體制中占主體地位的政府部門 。 1998年的機構改革對其進行了大幅度地撤銷 、 改組 。 目前殘存的專業經濟管理部門基本屬于那些國家壟斷性質比較明顯 、 具有基礎產業地位和作用的行業 。 教育部 、 科學技術部 、 文化部 、 國家新聞出版總署 （ 國家版權局 ） 、 國家體育總局 。 審計署 、 監察部和國家統計局 。 海關總署 、 國家工商行政管理總局 、 國家稅務總局 、 國家質量監督檢驗檢疫總局 、 社會保障部門 衛生部 、 勞動和社會保障部 、 環境保護部門 國土資源部 、 水利部 、 國家林業局 、 國家環境保護總局 四、主要行政方式 現行憲法和法律沒有明確、具體規定國務院作為中央行政機關在領導全國行政時可以采取的行政方式和手段。其中的原因是： （ 1）國務院是最高國家行政機關，在理論上享有廣泛、全面的行政權力； （ 2）戰爭政權體系。由此造成憲法和法律對國務院行政方式規定的缺漏。 從現實主義的角度 看 ， 法律 、 法制建設的滯后 ， 計劃經濟的體制 ， 高級領導人的超越性個人影響力與終身制 ， 形成了國家行政主要依靠政策而不是法律的局面 ， 而政策治國在國家政治不正常的情況下 ， 又往往演變成個人意見治國 、 語錄治國 ， 更加沒有法制化的行政方式可以依循 。 因此在很多情況下 ， 國務院的行政方式是隨意的 ， 其權力范圍是不確定的 、 逐步擴張的 。 近些年來，對法制和依法治國的強調，一定程度上限制了國務院行政方式的隨意性，并且有逐步使之法制化的趨勢。 （ 一 ） 參與立法 立法權本身不是行政權 ， 也沒有行政的能力 。 國務院原則上并不享有立法權 ， 但國務院在法律上可以通過立法提案權 、 接受委托立法和特定的司法裁決權而事實上享有一定的立法權 。 這在一定程度上保證了國務院能夠獲得自己所期望的行政能力 。 （ 1） 享有法律案的提出權 國務院不僅是法律規定的法律案的提出主體 ，而且在相當程度上也是法律的實際制定者之一 。 立法機關與行政機關的相互滲透 、 協作 ， 一定程度上消除了國家機關之間就立法問題所形成的分工關系和形式上的界限 。 （ 2） 享有委托立法權 由于全國人大及其常委會可以委托的立法事項極其廣泛 ， 而且它們有權做出是否授權國務國務院立法 （ 有關犯罪和刑罰 、 對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰 、 司法制度等事項除外 ） 。 從潛在的委托立法事項來看 ， 國務院的立法權力大大超出了一般行政機關的范圍 ，在行政機關與立法機關之間似乎并不存在明顯不可逾越的界限 。 （ 3）有權要求立法機關對有關立法進行解釋 但是，行政機關、立法機關對某一項具體法律的理解存在分歧，這種解釋就意味著行政機關對立法機關立法權的質疑，而這種質疑不以第三方介入和評判來解決，因此，這實際上意味著行政機關在一定程度上制約了立法權，也可以理解為國務院對立法權的分享。 （ 4）有權裁決某些法律問題 除以上 4個方面 ， 國務院實際上在立法活動中占有更加重要和突出的地位 。 按照 《 國務院辦公廳關于印發國務院立法工作若干意見和 1998年立法工作安排的通知 》 的規定 ， 國務院的立法權限與全國人大及其常委會的立法權限的劃分在一定的程度上并不完全是不同國家機關之間職能上的劃分 ， 而在一定程度上只是出于技術性的考慮而進行的技術分工 ， 即在性質和效力上完全不同的 、 國務院有權制定的行政法規等與全國人大及其常委會制定的法律之間 ， 并不存在截然清晰的界限 ， 兩者之間在一定的條件下可以相互轉化 。 （ 二 ） 行政立法 行政立法包括 2類： 一類是國務院制定的 、 法律等級和效力僅次于法律的行政法規；一類是國務院所屬部門制定的規章 。 行政立法是國務院重要的行政方式 ， 因此 ， 國務院所制定的行政法規以及規章的權威性和效力具有重要的意義：只有立法機關才有權撤銷 ， 其它任何國家機關無權與之對抗或撤銷 。 這實際上強化了國務院在立法 、 司法體系中的地位 ， 保護了國務院強大的行政地位 。 從行政立法的角度看，不僅國務院自身在全國行政體系中具有重要的地位，而且國務院組成部門的行政地位相對于地方政府來說也體現了較強的國務院部門優先的色彩。這進一步強化了國務院在中央行政機關與地方行政機關關系中的優勢地位。 （ 三 ） 編制和執行國民經濟和社會發展計劃和國家預算 （ 四 ） 直接命令 國務院可以直接命令省 、 自治區 、 直轄市政府 ， 也可以直接命令任何一級地方政府 ， 無須通過該級政府的上一級政府 。 （五）收集信息和要求地方政府報告工作 及時地掌握信息和情報是國務院行政的必要手段之一。國務院收集信息主要通過兩種途徑進行： 其一是通過國家統計局及其設在全國各地的直屬調查機構 其二是地方政府向國務院所作的報告。 （ 1） 設在全國 31個省 （ 區 、 市 ） 和 857個縣 （ 市 ） 的農村社會經濟調查隊； （ 2） 設在全國 31個省 （ 區 、 市 ） 和 226個地 （ 市 ） 、 縣（ 市 ） 的城市社會經濟調查隊； （ 3） 設在全國 31個省 （ 區 、 市 ） 、 210個中心城市的企業調查隊 ］ 。 地方政府對地方重大事務必須及時報告國務院 （ 六 ） 審計和行政監察 1. 國家審計署以及 在京津冀 、 太原 、 沈陽 、 哈爾濱 、 上海 、 南京 、 武漢 、 廣州 、 鄭州 、 濟南 、西安 、 蘭州 、 昆明 、 成都 、 長沙 、 深圳共 16個審計特派員辦事處 。 2. 監察部 ［ 行政檢查；雙重領導 ］ （ 七 ） 行業管理和部委聯系企業 1998年的機構改革建立了政企分開的體制 ， 政府對企業的管理發生了根本性的變化 ， 表現為： （ 1） 政府不再直接管理企業 ， 政府的 “ 企業 ”功能大大弱化 。 （ 2） 企業仍沒有能夠完全擺脫政府的各種各樣的控制 ， 政府對企業的管理在形式上和層次上發生了變化 。 目前主要通過行業協會進行 。 國務院還通過有關部委直接管理少數大型企業 。目前 ， 國家部委管理的大型公司的正 、 副總經理由中共中央管理 、 國務院辦理行政任免手續 。 （ 八 ） 專項撥款 中央財政為實施特定的宏觀政策目標而設立的補助地方專項資金 。 它是中央政府實現宏觀政策導向的重要手段 ， 也是國務院重要的行政手段 。 （九）設立