基于永濟蒲韓鄉村社區的考察淺談鄉村治理創新-wenkub

　

【正文】 有人能有這樣的威信。謝富政最早建立農資店，是最早開始在市場環境中發現商機的農戶，是永濟蒲韓鄉寨子村在市場環境中成長起來的鄉村經濟精英，謝冰曾經是小學教師，有文化，善于觀察和發現問題，并且具有很強的執行力，屬于鄉村社區中的社會精英。體制內精英通常是指村干部，體制外精英主要指在村莊中有一定政治社會影響力的村民，包括宗族頭人、宗教首領以及隨著市場經濟的發展而富裕起來的經濟鄉紳等[16]。按照傳統－現代二元分析框架，賀雪峰把當前中國的鄉村精英分為傳統型和現代型。事實上，蒲韓鄉村社區的成長和發展正是農民自身在認識和滿足自己需求的基礎上逐漸擴展的，可見，農民是蒲韓鄉村社區的主體。農民作為利益受損的一方，在市場化改革中逐漸認識到自己的利益和需求所在，要改變自己在市場中的弱勢地位，必須把原子化農民個體凝結成一個合作的集體，參與市場博弈，才能更好地維護自己的利益和滿足自己的需求。農民的需要和農民的利益很難得到重視。　　（一）蒲韓鎮鄉村社區發展的內在動力強制性制度變遷指的是由政府命令和法律引入實行的。　　新制度經濟學把制度作為解釋經濟發展、組織發展的重要因素。永濟市農業局、水利局、科委等單位免費為農民講課。村莊村民自治委員會的癱瘓及村民自治委員會的不作為，是協會發展的土壤。協會非同于“自上而下”的非營利組織。　　第三，自下而上與政府支持相結合。蒲韓鄉村社區的組織構成體現了經濟合作及公共服務的兩大發展主線。同時能有效避免“大農吃小農”的局面，這種模式也能從本質上提升農民自身的組織化程度，塑造農民的現代公民人格。長期以來，專業合作社在促進農民收入增加的同時，也同時使得農村中的農民發生了分化，形成了仝志輝所說的“大農吃小農”的合作社模式[9]。　　圖2蒲州鎮農民協會組織結構圖基于會員的基礎上，蒲韓鄉村社區組成了協會的各個機構。對于每周的零散的安排的學習，便以這時的衛生區為單位由該區的負責人通知。鄭冰依靠農民協會來發展農民、發展農村，與此同時，鄭冰自己也得以發展，農資店生意日益紅火起來。隨著男性越來越多地加入，組織發展成后來的“蒲州農民協會”。農資店演變成“科技服務中心”。其間，她發現農民購買肥料很盲目，她想改變農民不合理的想法，通過聘請專家教農民農業科技知識。蒲州地處河東之地方，人文自然景觀很多，文化名樓鸛雀樓、知名古寺普救寺、古蒲州及渡口、黃河大鐵牛等文化古跡匯集。　　永濟市蒲韓鄉村禮區包含山西省永濟市蒲州鎮和韓陽鎮的35個自然村，覆蓋面積260平方公里，覆蓋人口6520戶，25800多人。學術界一般認為美國和歐洲代表的是專業合作社，而以日本、韓國和中國臺灣地區為代表的則是綜合農協模式。其特點：一是蒲韓鎮農業協會是綜合社區性合作組織而不是專業經濟合作組織；二是經濟合作與公共服務為組織的兩大發展主線；三是自下而上與政府支持相結合。王寧鉑唐興霖基于永濟蒲韓鄉村社區的考察淺談鄉村治理創新[大] [中] [小]發布人：圣才學習網　　來源：《行政論壇》2012年3期蒲韓鄉村社區發展的內在動力是：農民的需求、鄉村精英的引導和良性的組織發展模式及利益激勵機制；其發展的外在動力是：市場推動、政府部門的積極引導和非營利組織的扶持與推動。　　【關鍵詞】鄉村治理社區發展治理模式永濟蒲韓鄉村社區①隨著這場爭論的進一步深入，在借鑒國外先進經驗的基礎上，充分剖析我國農村、農民、農業發展所面臨的困境，越來越多的學者把發展綜合農協作為破解三農難題、推進新農村建設的重要舉措[4][5][3][6][7][8][1]。　　本文以永濟蒲韓鄉村社區為案例，對綜合性鄉村社區治理模式進行解析。蒲韓鄉村社區所在的起源地寨子村東靠中條山，西鄰黃河灘耕，氣候四季分明，土壤比較肥沃。為了吸引廣大農民的參與，鄭冰走出一條“婦女路線”。經常在一起的婦女無意間表露出對歌舞文藝的需要。2004年6月7日，在永濟市民政局正式登記注冊為永濟市蒲州鎮農民協會。結合永濟市豐富的旅游資源，蒲州鎮農民協會的會長鄭冰下一步打算，以會員各家在黃河承包的灘涂地進行土地合作來發展生態農業，進行休閑觀光農業嘗試，使寨子村發展旅游經濟。經過“責任區”到“衛生區”的演變，以及協會在蒲州、韓陽兩鎮35個自然村的發展，“社區”便形成了，成了組織動員的很好的組織工具。　　永濟市蒲州鎮農民協會成立的目的在于通過成立非營利的民間服務組織，更大程度地成為政府農業政策最忠實的執行者。協會的組織機構設立有會員大會、理事會、監事會，見圖2。　　永濟“綜合性鄉村社區”治理模式的特點：蒲韓鄉村社區的多項專業合作組織以蒲韓有機農業聯合社的組織形式呈現，除此之外，組織的功能還呈現出縱向拓展的網絡化發展趨勢，如紅娘手工藝開發中心、蒲韓神區文化中心、蒲韓社區農民技術學校、青年有機農場等。經濟合作以蒲韓有機農業聯合社為例，此聯合社是以社區實際種植作物為基礎，由40個專業合作社自愿聯合而成，各個合作社社員有20戶～150戶不等，土地有100畝～1500畝不等，聯合社三年完成五個統一（統一土地檢測用肥、統一預防用藥、統一選育種子、統一技術培訓、統一達標銷售）、一個獨立（社員獨立生產管理），聯合社的發展目標是實現3萬畝有機農業生產組織體系制度化建設，3865戶社員以原始股民參與最終的利益分配。蒲韓鄉村社區發展始于農資店。它是個“自下而上”的過程。這種情況下，農民協會的出現，能夠充分地組織村民，落實政府的項目措施[11]。政府部門通過職能部門的講課、發送資料、配置辦公設置、給以資金扶持等各種形式對蒲韓鄉村社區給予支持[11]。諾斯在理解西方世界的興起和經濟變遷過程時，把制度創新作為首要考慮的要素，正如他所說：“有效率的經濟組織是經濟增長的關鍵，一個有效率的經濟組織在西歐的發展正是西方興起的原因所在。”[13]事實上，誘致性制度變遷強調是變遷的內部要素，而強制性制度變遷則強調的是變遷的外部要素，從蒲韓鎮農民協會發展過程來看，是農村、農民和農業自身的內在要素和政府等外在力量共同作用的結果。　　1．農民的需求但這并不意味著農民沒有自己的需要和利益。這種源于農民經濟需要的農民合作組織成為當代中國農村最重要的制度創新。　　同時，根據馬斯洛的需要層次理論，人不僅僅有生理、安全等低層次的需要，還有歸屬和愛的需要、社交以及自我實現等高層次的需要[14]。“所謂傳統型精英，在當前的中國農村社會，大致可以指那些以名望、地位、特定文化中的位置乃至明確的自我意識為前提而形成的村中精英。在學界一般認為，鄉村精英可以分為政治精英、經濟精英和社會精英。　　農民的需求是推動農民協會發展的根本推動力，但是，這并不意味著農民的需求能夠得以自動的發現和實現，事實上，從蒲韓鄉村社區發展的歷程來看，農民雖然在發展過程中處于主導地位，但是并不排斥和否定鄉村精英的引導作用。正是由于她在與農民關于化肥的使用的爭論中發現農民耕種科學技術缺乏，從而萌發了改變村民錯誤觀念的想法，也從而開啟了寨子村農民組織化實踐的帷幕。”[17]”[18]一個組織的運營實現盈利，并對組織成員實行利潤分成會對組織的持續發展產生正面的積極影響。另一方面，除了嚴格限制控股以外，對村里的12戶智障、殘疾、特困戶，協會對這些家庭每戶贈送一股，資金從協會經費里出，雖然面臨很多爭議，但最終依然達成了一致。從商業角度上看，科技中心是由會員入股而經營起來的，科技中心的盈利是協會活動經費的來源之一，正式會員可按家庭土地畝數入股，每月可從協會獲得固定股息分紅。　　（二）蒲韓鎮鄉村社區發展的外在動力正是市場的神奇之手像指揮棒來調動和吸引萬千農村社區的每一次創新。　　農民正是在市場的神奇之手的指揮下，加入市場，期望以市場的魔力來增加自己的收益，同時也正是市場失靈所帶來的問題使農民逐漸認識到，單個農民的力量顯然不足以在市場中成為積極、主動的博弈者，要更好地發揮市場的作用、規避市場的風險成為農民在市場經濟活動中創新的重要推動力。市場成為推動原子化農民向組織化農民發展的神奇之手。因此，在20世紀90年代初，我國就明確提出了建立農村社會化服務體系，降低農民面對市場的風險。蒲韓鄉村社區作為第三部門組織從成立初期便得到了政府的支持，起初成立的“農資科技服務中心”在技術培訓方面獲得永濟市政府有關部門的大力支持，政府部門提供了免費的技術培訓，并贈送學習資料及電視電腦等硬件設備。　　在我國，具有官方背景的非營利組織在第三部門公共服務的提供方面發揮著其他非營利組織所不可替代的作用，這也是由我國的具體國情所決定的。通過培訓，組織的業務骨干拓寬了知識面，增強了素質，提升了參政議政的意識。通過婦聯、農家女、富平學校與蒲韓鄉村社區的相互關系，可以看出，非營利組織之間合作的可行性、必要性與重要性。　　1．政策支持乏力和法律地位缺失事實上，這種沖突的根源就在于國家法律和政策對政府職能和綜合性社區農民組織的職能邊界界定不清，這種職能邊界的模糊性只有通過明確的立法清楚地界定二者的職能邊界才能得以解決。蒲州鎮農民協會作為一種新的組織創新，把農民重新凝聚在一起，成為一個重要的市場主體，農民協會通過優惠的價格向農民提供種子、化肥和技術服務，這種實在的利益是農民依靠個體很難獲得的，正是這些給農民所帶來的重大收益遠遠大于農民所付出的成本以及原子化農民所獲取的收益，因此，這種組織創新正是通過為農民提供實在利益來吸引農民的參與和支持，這種參與和支持為農協的發展獲取持續的發展動力。不過即使這樣，在蒲韓鄉村社區發展過程中，制度建設也跟不上自身發展的需要。以寨子村為例，村委會的名存實亡和黨支部的消極待命導致寨子村村務管理出現真空，公共事務被長期擱置，村民日益希望有一個強有力的組織接替或者干預村中事務。怎樣正確地處理政府與農村第三部門的關系需要政府、第三部門及學者三方的進一步探討。這種跨越鎮級行政區劃的綜合性鄉村社區怎樣處理鎮與鎮政府之間的關系、怎樣處理綜合性鄉村社區與鎮政府之間的關系以及綜合鄉村社區與所涉及村兩委的關系等，都是這種綜合性鄉村社區發展過程中不得不解決的難題。由于主要負責人對外界的信息反應極快，一撞擊就反射式，從而也伴隨出現了隨意設立組織的現象。一個好的權力結構，能夠避免無謂的派系紛爭，能夠形成新老自然交替的機制，能夠將權能正常分離。　　（二）“綜合性鄉村社區”治理模式的發展取向這種兩難的困局需要政府采取開放和包容的態度，真正地促進公共利益發展和分擔政府職能的協會組織，政府部門應當給予政策法規上的支持，對其組織建設與發展進行疏導與支持。在科學的政策法規和合理的制度安排的約束下，綜合性農村協會組織應當實現組織為農民提供經濟和社會服務，包含供銷服務和鄉村社區的技術、資源、健康、福利等公共服務的供給[5]。新的制度會呈現出極強的生命力和提高經濟生產率。在民主制度方面，既要發揮鄉村精英的積極作用，同時要注意形成農民協會的民主決策、民主監督機制，保證農民協會組織的良性運行；在財務制度方面，不僅要注重財務控制還要建立財務收支方面的管理制度、預算管理方面的制度、印章管理制度等。　　3．明確協會組織與農村兩委及地方政府的關系官僚制政府和市場型政府使得政府在社區治理過程中陷入了越位和缺位的泥沼之中，即使注意到了農民組織在社區治理中的作用，目前政府的政績觀在扶持和促進農民組織發展時也很容易產生有所偏頗的導向作用，政府很可能以短期的政績工程來看待扶持自發的農村組織的發展，與組織負責人對組織的長遠打算規劃不符合。在有些職能上，協會還是代替不了農村兩委，或代替起來很難。應當明確的是，綜合性農村社區組織可以承接政府委托的事務，但應當劃清政府與農民自治組織的職能界限，凡是應當由政府來做的事情，不應當交由作為第三部門的農民協會組織來做，以保持自身的公益性和獨立性，從而形成政府與農村第三部門組織的正確科學的鄉村社區治理伙伴關系。非營利組織應當明確其組織架構，應該包括：最高管理機構的決策制度、執行機構的工作制度與程序、非營利組織的道德規范。另外，對于組織的規模定位，應當實現由無限制擴張向精細化組織合作回歸，因為任何組織的發展都需要從組織的設計原則出發，正確地處理好管理幅度和管理層次的關系，做到幅度合理適當，層次少而精。　　注釋：一、“社區”組織架構概覽蒲韓鄉村社區覆蓋兩個鄉鎮（蒲州鎮和韓陽鎮）35個自然村（現在35個自然村內部調整增至43個自然村，雖然數量不同，但是覆蓋的區域是一樣的），覆蓋面積260平方公里，覆蓋人口6520戶，25800多人，蒲韓鄉村社區的社員共3800多戶，占到兩個鄉鎮人口的58%左右。2008年確定了蒲韓鄉村社區今后十年的綜合發展規劃，開始了圍繞社區公共需求和專業經濟合作兩條主線展開的發展之路。這些板塊根據類別可以劃分為兩個部分：：1）涉及經濟活動的服務板塊：農資店、聯合社、青年農場、手工藝、城鄉互助中心2）涉及公共服務類的板塊：婦女文化、生態家園、學校、老年服務、兒童教育、健康協會：涉及社區內部管理的板塊包括：后勤部、財務部、社區辦公室1）后勤部的業務對“農合CEO”培訓的內容沒有影響，所以不需要專門介紹。農資店（寨子科技服務中心）2001年健康協會2006年老年康樂服務中心2010年沒有形成固定的活動方式，