國家技術標準體系建設戰略(doc54)-質量檢驗(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 是 10 萬歐元，約折合 90 萬元人民幣，如果要考慮參與工作的專家費用，則總成本大約 100 萬歐元。 2020 年我國國家標準的補助經費是 1 億元人民幣，如果具體落實到每個標準項目，平均一項標準的補助經費不足 8000 元人民幣，連一個審查會的費用都不夠。標準經費不足，工作舉步艱難。 （三）主要原因 我國現行技術標準體系存在上述問題的原因是多方面的，既有主 觀方面的，也有客觀方面的；既有認識方面的，也有體制方面的；既有管理方面的，也有技術方面的。這些問題盤根錯節，交織在一起，共同制約著我國標準化事業的發展。究其根源，突出表現在以下幾個方面： 1．對標準的作用認識不足 計劃經濟時期，標準是政府組織和管理生產的工具，標準主要是用于組織國家技術標準體系建設研究 8 生產。我國實行社會主義市場經濟體制以來，對標準和標準化工作在市場監管中能夠發揮什么作用以及如何發揮作用缺乏必要的認識，特別是對在完善市場經濟體制、加強法律法規體系建設、調整產業結構、規范市場秩序、促進科技創新、保障安全生產、環境保護以 及保護國家經濟安全中的作用和重要性認識不足。 企業對標準的認識也存在誤區：一是把國家標準當成緊箍咒，認為執行標準吃虧，沒有認識到標準是先進技術和工業經驗的提煉和總結，也沒有認識到執行標準能給提高企業競爭力帶來益處；二是把國家標準當成萬金油，以為達到了國家標準的技術指標就萬事大吉了，沒有認清國家標準規定的只是最低要求，真正的實物指標和企業標準指標才能代表企業的核心競爭能力 8；三是根本不把執行標準放在眼里，無標生產屢禁不止，損害了消費者的利益。 2．法律法規滯后 我國的《標準化法》發布于 1988 年，立法宗旨是“ 為了發展社會主義商品經濟，促進技術進步，改進產品質量，提高社會經濟效益，維護國家和人民的利益，使標準化工作適應社會主義現代化建設和發展對外經濟關系的需要 ? ”由于當時我國還沒有提出社會主義市場經濟的概念，該法也就不可能反映市場經濟的內在要求，更不可能滿足加入 WTO 后建立技術性貿易措施的要求。 從標準化相關的管理性法規的情況來看，表 4 列出的 20 項標準化管理法規（含法規性文件）中， 1992 年以前制定的有 11 項，占總數的一半以上；其中最具核心地位的《標準化法》及其《實施條例》就在其中。而 2020 年以前制定的達 18 項 ，占到了總數的 90%。 這些表明，我國的標準化法律法規體系已經滯后于社會主義市場經濟的現狀，滯后于世界貿易組織所確立的有關國際貿易的原則要求，特別是 WTO/TBT等法律性文件對標準的要求。 8 以壓力容器用鋼板的磷硫含量指標為 例，國外標準的規定普遍沒有中國標準嚴格，但國外鋼板實物的磷硫含量指標則遠遠好于國內同類鋼板 —— 來源資料：全國鍋爐壓力容器標準化技術委員會王為國提供。 國家技術標準體系建設研究 9 表 4 我國主要標準化法律法規一覽表 序號 名 稱 頒布機構 實施日期 1 中華人民共和國標準化法 全國人大 1989 年 4 月 1 日 2 中華人民共和國標準化法實施條例 國務院 1990 年 4 月 6 日 3 國家標準管理辦法 國家技術監督局 1990 年 8 月 24 日 4 行業標準管理辦法 國家技術監督局 1990 年 8 月 24 日 5 企業標準管理辦法 國家技術監督局 1990 年 8 月 24 日 6 全國專業標準化技術委員會章程 國家技術監督局 1990 年 8 月 24 日 7 地方標準管理辦法 國家技術監督局 1990 年 9 月 6 日 8 標準檔案管理辦法 國家技術監督局 1991 年 10 月 28 日 9 標準出版發行管理辦法 國家技術監督局 1991 年 11 月 07 日 10 工程建設國家標準管理辦法 建設部 1992 年 12 月 30 日 11 工程建設行業標準管理辦法 建設部 1992 年 12 月 30 日 12 標準出版管理辦法 國家技術監督局 1997 年 8 月 8 日 13 進口機電產品標準化管理辦法 國家技術監督局 1998 年 3 月 10 日 14 國家標準化指導性技術文件管理規定 國家技術監督局 1998 年 12 月 24 日 15 采用快速程序制定國家標準的管理規定 國家技術監督局 1999 年 1 月 8 日 16 環境標準管理辦法 國家環保總局 1999 年 4 月 1 日 17 實施工程建設強制性標準監督規定 建設部 2020 年 8 月 25 日 18 采用國際標準管理辦法 國家質檢總局 2020 年 11 月 21 日 19 國家職業衛生標準管理辦法 衛生部 2020 年 5 月 1 日 20 關于加強強制性標準管理的若干規定 國家質檢總局 2020 年 3 月 24 日 3．管理模式不適應 我國的標準化管理體制仍然保留著計劃經濟時期按行政區域和部門進行條塊劃分的做法，實行統一管理與分工管理相結合。其特征是：以政府各級有關主管部門為管理機構，以科研院所、大專院校、檢驗機構和企業為依托機構，以全國專業標準化技術委員會（以下簡稱“標委會”）為組織形式，實行自上而下的計劃性管理模式。這種管理模式的缺陷主要表現在以下三個方面： 一是管理層次過多，導致責任不清和效率低下。 國家技術標準體系建設研究 10 二是管理職責交叉，本位利益。 行業管理與地域管理范圍交叉，不同行業之間的管理范圍也交叉，由于標準的強制性就使得標準往往成為部門和地方利益保護的一種形式。 三是程序不透明，水平不高。制定標準所應遵循的基本原則是通過程序公正來實現的，但是計劃性管理模式與實現程序公正之間的矛盾又是不可協調的，無論是立項和審查都存在著管理失當的問題。計劃經濟觀念和行業保護行為使得標準技術指標的確定遷就落后的技術、工藝和裝備水平，制定標準時難以真正遵循廣泛征求意見原則和協商一致原則，難以真實、全面、有效地反映標準相關各方的利益，有時出現一個產品多個標準的情況。 4．運行機制落后 從標準制修訂的幾個主要環節所存在的問題就可以看出我國標準化運行機制的落后狀況。 首先是立項。標準立項的合理性與公正性因程序缺位而無從保障，立項本身還存在缺乏透明度的問題。另一方面，不同歸口單位對標準項目的爭奪往往以一方的讓步或項目撤消為結局，這種搏弈結果也是協調程序的缺位所導致的。 其次是征求意見。由于征求意見缺乏嚴格的程序規定，不能保證使利益相關方都得到征求意見稿，也不能保證被征求意見方有充足的時間來提出和反饋意見。這就在范圍和時間兩個方面使廣泛征求意見變成了局部征求意見。對征求意見的處 理也同樣因程序缺位而不能保證公正性和透明度，使得決定者的權利幾乎不受任何制約。 再次是審查。除了和征求意見有同樣的弊端外，會審和函審在制度設計方面存在的缺陷使得審查本身的不公正和對審查意見處理的不公正都難以避免。 最后是批準發布。對標準批準發布與出版物正式面市的時間沒有限制，使得有些標準批準發布了一年以上仍然不能讓用戶買到，造成實際上的標準真空 9；而由于對標 準使用的過渡期也沒有相應的制度規定，造成了產品檢驗者、制造商和用戶之間的矛盾，出現了檢驗者按新版標準檢驗，制造商和用戶仍按老版本 9 目前，我國國家標準報批稿從提交國家標準審查部到見到正式標準文本，至少需要 12個月 —— 注。 國家技術標準體系建設研究 11 標準簽約制造的現象。 5．檢驗設備和手段落后 我國擁有龐大的檢驗機構網絡，國家級、省部級和市、地、縣級都設有檢驗機構，企業也設置檢驗機構。但檢驗機構的設置是計劃性的政府行為，并不是根據市場的實際需求來建立的，由于各地區在檢驗方面的分割做法，使得用戶對檢驗機構沒有選擇權，妨礙了檢驗資源的優化配置和檢驗市場化的進程。 檢驗機構的資金來源主要是國家投入、檢驗收費和其他形式的創收。其中，檢驗設備和手段的更新主要是靠政府投入，但周期長和資金不足等缺陷使得檢驗設備和檢驗手段跟不上市場的步伐 10，甚至有的設備進來時就已經落后，有的設備則無法使用， 而檢驗機構與科學研究的脫節使得檢驗人員的技術水平難以得到持續的提高。 6．缺乏 經費 投入機制 從經費投入機制來看，美國、日本和歐盟都有固定的模式。政府投入、會員會費、資助費和標準發行及服務收入等，每年都有經費的預算和決算。我國政府投入的較少，會費一般都由各委員會收取作為活動經費，資助費很少而標準發行費用也基本上沒有用于標準的再生產 。 因此，與發達國家相比，我國基本上還沒有形成穩定的經費投入機制和預決算制度，主要靠微薄的標準補助費支撐 11。 （四）主要影響 我國標準化工作存在的上述諸多問題對我國的外貿出口、產業安全 、結構調整和規范市場秩序、新型工業化目標的實現等都產生明顯的影響。 1．對 我國產品出口 的影響 10 以資源和食品安全檢測為例，檢測機構的檢測能力不足，不僅僅表現在檢測儀器設備的落后、同樣也表現在分析測試技術方法，其中針對食品農藥殘留物和其他化學污染物檢測能力的不足尤為明顯。如東北某省的質檢中心，僅靠一臺性能不高氣相色譜儀，就對外進行食品安全的檢測 —— 國家標準物質 研究 中心副主任方向提供。 11 比如， 2020年我國中央財政安排國家標準經費不足 1億元，同時安排科技部、農業部等專項經費不到 2億元，而具體用于標準補助的費用不到 7000萬元，平均一個標準項目不到1萬元。相比而言， 2020年歐盟安排標準化經費 7億歐元，平均每項標準 10萬歐元。美國2020年的標準研究經費為 7億美元， 2020年達到 —— 資料來源：《我國標準化工作現狀及未來發展的對策研究》，中華人民共和國財政部經濟建設司， 2020年 11月，內部材料。 國家技術標準體系建設研究 12 我國標準的技術水平偏低使得我國一些符合標準的產品因缺乏競爭能力而難以打入國際市場，造成產品積壓和資源浪費，而由于缺乏對 國外標準和技術法規 的 跟蹤 研究 ， 也嚴重 影響 了 我國出口產品 適應國際市場的能力 12。 2．對 建立技術性貿易措施 的影響 加入 WTO 以后，我國的 關稅 將逐年降低，進口配額和許可證制度等非關稅措施逐步弱化和消除 ， 因此 標準 將 成為阻擋外國產品進入 我國市場的主要工具。但 由于 我國的 標準 化工作滯后 ，技術法規 的 研究和制定遲緩， 使 得 我國在入世二 年后仍然沒有建立起 有效的 技術性貿易措施體系。 過渡期結束后， 由于我國現有的標準水平偏低，使得外國產品進入我國市場的門檻也很低，這就為大量的國外低檔產品進入我國市場提供了便利。因此，國內 的 部分產業將在沒有屏障的情況下面對 國外產品 的沖擊 ，相關產業的安全面臨嚴重威脅。 3． 對結構調整 和整頓市場秩序的影響 我國標準的技術水平偏低或者缺乏某些技術指標，使得一些低水平產品、不合格產品進入市場，這是造成我國市場秩序混亂、產品積壓和資源浪費的主要因素之一，也在客觀上增加了 結構調整 的難度。 此外，標準的技術支 撐作用因水平偏低而不能有效發揮，也就無法保障法律依據的充分與合理，削弱了法律的權威性和公正性，從而使得規范市場經濟秩序的技術依據不足，很難營造公平競爭的市場環境。 4． 對 實現新型工業化目標的 潛在 影響 我國走新型工業化道路是為了解決我國工業行業普遍存在的科技水平低，經濟效益差，資源短缺且利用率低，環境污染嚴重，低素質人口占人力資源的比重過大等問題，解決問題的核心是為企業創造一個只能依靠科技進步和體制創新來提高競爭能力的制度環境和市場環境。但是，如果標準化工作滯后的問題不解決，制度環境和市場環境的完善就很困難。 12 2020年 我國 有 2/3的出口企業受到國外技術壁壘的 制 約 ，直接和間接 損失達 110億美元。未來幾年，我國出口產品受 國外 技術貿易壁壘限制的情況 將會 越來越嚴重 ，其中綠色壁壘所占的比重將增大 —— 資料來源：外經貿部提供的數據。 國家技術標準體系建設研究 13 三、歷史使命 經過近十幾年來的高速發展，我國的經濟基礎已發生了根本性的變化。市場經濟所帶來的經濟規模、經濟種類和經濟成分的變化迫切需要建立與之相適應的國家監管體系。作為國家監管體系的一個重要組成部分，標準化管理體制和國家技術標準體系面臨著如何滿足市場經濟體制需求的挑戰。 標準化改革的另一個壓力來源于外部，我國成功地加入世界貿易組織，要實現 WTO/TBT 協議規則以及議定書所確立的一系列承諾。按照承諾，我國的技術法規、標準與合格評定程序應遵守 WTO/TBT 協議的要求，標準的制定應遵守良好行為規范，技術法規以國 際標準為基礎制定的比例再提高 10%。這些協議所確立的原則之所以重要，是由于經濟全球化的今天，以技術法規、標準與合格評定程序為手段的技術性貿易措施已經成為世界各國貿易保護的主要工具，而采用這樣的工具來保護我國比較脆弱的產業和經濟安全也是政府的重要任務。然而，我國現行的標準及其體