西北開發(fā)戰(zhàn)略研究(更新版)

　　

【正文】 區(qū)大搞退耕還林草或種樹、種草，也不能在宜林、宜草地區(qū)大搞過度退耕還林草。退耕還林草要從本地實際出發(fā)。就如同道路已經(jīng)指明后，如果不解決行路的手段與工具問題，還是邁不開步子、從而走不好路一樣，在明確了西北大開發(fā)的重點及其突破口以后，還要進一步研究和闡明推進和實現(xiàn)大開發(fā)的各項政策選擇方式與方法。以城鎮(zhèn)化建設為切入點，通過加快西北地區(qū)城鎮(zhèn)化建設，引導人口由分散走向集中，并由此帶動全西北地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展。在具體工作的組織與實施中，要特別注意長期與短期的結(jié)合，有計劃、分步驟。特別是在當前國際國內(nèi)環(huán)境已發(fā)生很大變化，經(jīng)濟全球化進程正在加速，知識經(jīng)濟已初見端倪，中國加入WTO已成定局，我國經(jīng)濟已經(jīng)告別短缺，全國范圍內(nèi)的“買方市場”已經(jīng)形成，傳統(tǒng)的主要依靠外延式數(shù)量擴張實現(xiàn)經(jīng)濟高速增長的條件已不復存在,市場競爭日趨激烈，中央做出的西部大開發(fā)戰(zhàn)略部署也已步入實質(zhì)性操作與推進階段，如此等等，這些條件的變化都將對西北大開發(fā)及其未來發(fā)展產(chǎn)生重要影響。東部沿海地區(qū)已經(jīng)進至工業(yè)化中期的后半階段，而西部、特別是西北的大部分地區(qū)則還是剛剛進入工業(yè)化的初期階段。要從西北地區(qū)的客觀條件與實際出發(fā)，放眼長遠，立足當前，扎扎實實地推進大開發(fā)工作，選準“特”、“小”，力求“精”、“好”。5. 西北大開發(fā)的制約因素 　實施西北大開發(fā)，必須首先確定一個統(tǒng)領(lǐng)全局的總體思路。 　對外開放水平低。除寧夏外，其他省區(qū)均遠高于全國平均水平。能源和原材料等初級產(chǎn)品生產(chǎn)占主導地位，缺乏深加工工業(yè)，工業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈條短、層次低。但全地區(qū)仍有近60%的勞動力滯留在第一產(chǎn)業(yè)，遠高于全國平均水平，從而是一個低水平的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。雖然經(jīng)過近50多年的建設，西北地區(qū)工業(yè)尤其是重工業(yè)獲得了很大發(fā)展，但層次低、投入產(chǎn)出效率也低。1999年，陜西、甘肅、青海、%、%、%、%%，%、%、%、%%。而尚未外流的人才，由于體制限制，也有很多得不到充分利用。　　　人才增量不足。　　　人口平均素質(zhì)較低，文盲半文盲率較高。如此等等，分別從不同角度與側(cè)面，反映了西北地區(qū)觀念落后的程度與狀態(tài)。結(jié)果，不僅造成了草場的過量載畜、植被破壞和草場退化，而且也造成了牧民收入水平的長期停滯。　　 西北地區(qū)的經(jīng)濟體制改革的步伐滯后于東部沿海地區(qū)。五是有些可以市場化的基礎設施建設，其市場化程度還很低，影響了基礎設施自身的可持續(xù)發(fā)展能力。例如，受資金短缺、自然環(huán)境惡劣等因素的影響，西北地區(qū)高等級公路路段少，低技術(shù)等級路段長，總體質(zhì)量差、通行能力不足。但是，如果按土地面積及資源擁有量計算，約占全國國土面積1/3的西北地區(qū)，交通通訊設施比重僅占全國的1/10左右，西北地區(qū)每平方公里鐵路、公路的密度也只相當于全國平均水平的1/3。 　森林的人為過度砍伐、荒原的人為過度開墾、草原的過度放牧，進一步加速了西北地區(qū)森林和草場退化，造成了更大面積的土地沙化和荒漠化。實際上，西北地區(qū)大開發(fā)的制約因素及其劣勢也是非常突出的。西北地區(qū)的邊境線長達5000多公里（如果加上內(nèi)蒙古，邊境線則達上萬公里），與蒙古、俄羅斯等8個國家交界。按人口統(tǒng)計，除陜西外，目前新疆、寧夏、青海、甘肅4省區(qū)少數(shù)民族人口合計為1741萬人，約占4省區(qū)人口總數(shù)(5328萬人)%。 　西北地區(qū)是我國“貧窮落后”和少數(shù)民族人口較為集中的地區(qū)，具有勞動成本低和多民族共處的比較優(yōu)勢。但科技、教育在全地區(qū)的分布不勻，力量主要集中于一些大城市和中心城市。 西北地區(qū)還是我國最大的能源、化工和有色金屬和稀有金屬生產(chǎn)基地之一。在全國四大氣田中，有3個（塔里木、柴達木、陜北）分布在西北地區(qū)。在我國國民經(jīng)濟生活中，西北地區(qū)占有舉足輕重的經(jīng)濟地位、政治地位和戰(zhàn)略地位。大墾荒，結(jié)果只能是大破壞。但是，相對于東部沿海地區(qū)、特別是沿海地區(qū)而言，西北地區(qū)卻是落后的，并且兩大區(qū)域之間的差距還在不斷擴大。 　在歷史上，西北，特別是西北的關(guān)（中）隴（東）地區(qū)，曾經(jīng)是華夏文明的搖籃和社會政治、經(jīng)濟、文化的中心。這次發(fā)表時，將與調(diào)研成果無關(guān)的形式性內(nèi)容一并刪去。西北地區(qū)地處內(nèi)陸，交通條件、工業(yè)基礎、生態(tài)環(huán)境、人文傳統(tǒng)等等各個方面都與東部沿海地區(qū)有很大差異，簡單照搬東部沿海地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗、重走東部沿海地區(qū)出口導向型或外向型經(jīng)濟增長方式并不適合。比如，在常規(guī)性發(fā)展秩序中，生態(tài)環(huán)境保護與建設被置于不重要的位置，往往出現(xiàn)先破壞后治理現(xiàn)象，而生態(tài)環(huán)境保護與建設在西北大開發(fā)中處在優(yōu)先重視的位置上，西北大開發(fā)要在生態(tài)環(huán)境的保護與建設中實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。但要大開發(fā)和大發(fā)展，就要尋求更大的突破。要在全面理解和貫徹黨的十五大及十五屆三中全會、四中全會和五中全會精神基礎上，樹立大開發(fā)、大發(fā)展新觀念，探索和建立適合于西北地區(qū)實際的經(jīng)濟新體制、政治新體制以及生產(chǎn)新方式和管理新模式。“大跨越”是“大突破”的目標和歸宿。 　本報告的任務是為西北大開發(fā)提供一個較為科學的理論框架和較為符合規(guī)律的政策支持系統(tǒng)。但由于時間倉促，加之水平有限，報告中肯定還會有這樣那樣的缺點和不足。小城鎮(zhèn)建設、退耕還林草、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境保護與建設等，都要首先圍繞這個經(jīng)濟帶展開，形成氣候，逐步推開。因此，必須把生態(tài)環(huán)境的保護、恢復和建設放在突出地位，并作為西北地區(qū)大開發(fā)的一項基礎性戰(zhàn)略來抓。近現(xiàn)代以來，中國同歐洲許多國家的陸上貿(mào)易，也是從這里開始的，被當代人譽為“亞歐大陸橋”。按照中央的部署，實施西部大開發(fā)，著手研究西北地區(qū)開發(fā)戰(zhàn)略，是開好局、起好步的一個重要前提。落后的社會經(jīng)濟發(fā)展水平反過來又強化了對自然資源的依賴和掠奪性使用，從而進一步加速了這個地區(qū)的生態(tài)環(huán)境的惡化趨向。西北地區(qū)大開發(fā)，決不能盲目、沖動、大搞遍地開花。要通過上述一系列突破與創(chuàng)新，構(gòu)建適合西北地區(qū)特點的新經(jīng)濟體制、企業(yè)經(jīng)營體制、資源利用開發(fā)機制和生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)機制。 在此，我還要代表中國社會科學院和課題組，對甘肅省省委、省政府，陜西省省委、省政府，青海省委、省政府、新疆自治區(qū)區(qū)委、區(qū)政府，寧夏區(qū)委、區(qū)政府以及西北五省、區(qū)有關(guān)部門和接受過課題組調(diào)研訪問與參與座談討論的同志表示衷心的感謝。 “大突破、大跨越”，就是本課題組對西北開發(fā)戰(zhàn)略基本路徑和基本思路與基本目標的總體理解與概括。 　要突破傳統(tǒng)體制和觀念的束縛。從發(fā)展的角度看，過去采用的常規(guī)性開發(fā)框架與模式，不僅已經(jīng)不能適應東部沿海地區(qū)發(fā)展的需要，而且也無法適應西北地區(qū)大開發(fā)的要求。 　總之，“大突破”就是打破傳統(tǒng)、掙脫束縛、超越自我、尋求創(chuàng)新。西北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和增長速度長期低于東部沿海地區(qū)。主報告以分報告為基礎，但不囿于分報告所作分析。這些理論分析和政策建議是原則性的和建設性的。從此，西北地區(qū)開始進入長達千年之久的不斷衰落時代。 　西北大開發(fā)是歷史的必然。在已經(jīng)落后的歷史發(fā)展低點上起步，必須尋求新的捷徑與道路。其中，煤炭、石油、天然氣、有色金屬和鹽湖資源在全國占有十分突出的地位。隨著我國居民收入水平的提高和西北地區(qū)交通運輸條件的改善，西北地區(qū)人文和天然旅游資源開發(fā)將成為西北經(jīng)濟社會發(fā)展的一個新的增長點。在我國，很多珍貴中草藥材和稀有山珍，就出產(chǎn)于我國的西北地區(qū)。西安則已成為西北乃至全國的重要科技教育中心，擁有高等院校近40所，各類科研及技術(shù)創(chuàng)新機構(gòu)4000多個，專業(yè)技術(shù)人員約40萬人。如果做一下全國范圍的勞動力成本比較，到目前為止，西北地區(qū)的勞動力恐怕是最便宜的了。這就為少數(shù)民族之間的和睦相處、融洽合作奠定了基礎。這些構(gòu)成了西北地區(qū)通過陸路進一步擴大與周邊國家交流和經(jīng)濟往來的一大優(yōu)勢。大部分地區(qū)干旱缺水，森林覆蓋率和植被覆蓋率相當?shù)汀? 　西北地區(qū)地域遼闊，基礎設施條件差。在中央決定實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以后，雖然決定改擴建的20個機場中有近一半部署于西北地區(qū)，但由于西北地區(qū)地域遼闊，仍然不能從根本上改變這一地區(qū)交通運輸條件差的問題。西北地區(qū)的交通設施在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、農(nóng)區(qū)與牧區(qū)間的差異較大。但是，由于這些國家大都屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，與其進行經(jīng)濟貿(mào)易交往的規(guī)模和數(shù)量不可能很大。“小富即安，不富也安”。到目前為止，西北地區(qū)仍然是國有經(jīng)濟占絕大比重，民營經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模和水平都非常低。建國以來，西北地區(qū)的人口增長速度一直高于全國平均水平。%。此外，職業(yè)教育普遍滯后，各種實用型人力資源供給更是嚴重不足。改革開放之初的1978年，西北地區(qū)人均GDP為322元，%。近年來，在黨中央的大力支持和各省區(qū)黨委和政府的努力下，西北各省區(qū)的農(nóng)村脫貧工作取得了顯著的成果。雖然西北地區(qū)的很多城市具有很高的“首位度”，但中小城市發(fā)展滯后，全地區(qū)城市化平均水平很低。種植業(yè)內(nèi)部則是糧食比重偏大，糧經(jīng)比例失衡。企業(yè)競爭力十分低弱。 。 　改革開放以來，西北地區(qū)實際利用外資金額一直很少，所占比重呈不斷下降的趨勢。根據(jù)我們的調(diào)查，實施西北大開發(fā)的總體思路至少應當包括以下幾個方面的內(nèi)容。區(qū)域經(jīng)濟大開發(fā)與國民經(jīng)濟大發(fā)展一樣，其根本目的是為了最大限度地提高人民群眾的物質(zhì)文化生活水平，增加人民群眾的經(jīng)濟福利，而不是為了開發(fā)而開發(fā)。西北地區(qū)要實現(xiàn)較大發(fā)展，在經(jīng)濟發(fā)展速度上，就不能不通過較大努力、突破常規(guī)，以超過全國甚至東部沿海地區(qū)平均水平的速度，實現(xiàn)西北地區(qū)經(jīng)濟的持續(xù)高增長。為實現(xiàn)西北大開發(fā)的長遠目標，未來5~10年內(nèi)，在具體部署上必須首先特別強調(diào)更新觀念、制度創(chuàng)新、加大改革開放力度，同時還要把改善生態(tài)和交通環(huán)境、調(diào)整和理順關(guān)系、選擇和實施新的生產(chǎn)方式、大力發(fā)展科技和教育、調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等等置于十分突出的位置。短期內(nèi)要辦的事情，則必須注意從長期發(fā)展的角度進行深入分析與論證，以求短期做的事具有較好的長期效果。 　中央在部署西部大開發(fā)工作的過程中，曾明確提出重點做好五個大方面的工作，包括生態(tài)建設、基礎設施建設、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、抓好科技與教育、深化改革和擴大開放等等。“有水便有綠洲”，“有水即可有樹、有草”，“有樹、有草便會有人”，是人們對西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境的一種形象描述。從去年底開始，各地開始著手啟動退耕還林草工作。要看到，推進城鎮(zhèn)化建設，是西北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。要在江河源頭地區(qū)、高山和生態(tài)脆弱地區(qū)建立各種類型的自然保護區(qū)，大力推行封山育林、圍欄育草。 　發(fā)行西部生態(tài)建設彩票，建立新型生態(tài)環(huán)境保護與建設籌資機制。在這種情況下，必須大力拓展新的資金投入渠道，構(gòu)筑能夠長期支撐包括西北地區(qū)在內(nèi)的整個大西部生態(tài)環(huán)境保護與建設的籌資機制。沒有基礎設施，投資環(huán)境就無法保證，投資活動就無法展開，經(jīng)濟社會就無法發(fā)展。要積極探索新的基礎設施建設投融資渠道，采取靈活多樣的建設模式，加快西北交通運輸?shù)然A設施建設的步伐，逐步建成一個以快速鐵路為骨架，以高等級公路為支撐，多種運輸方式有機連接的高效暢通的立體交叉式運輸網(wǎng)絡。要動員各方面積極性，認真組織、精心施工，切實做好中央已經(jīng)批準實施的位于西北地區(qū)內(nèi)的一批中小機場改擴建工程，盡快形成新的運輸吞吐能力。第三，以基礎設施項目融資為重點，積極培育和發(fā)展資本市場，通過資本市場為西北地區(qū)基礎設施建設籌集資金。可以考慮通過投資補貼、財政貼息、減免稅收等方式，鼓勵民間資本參與基礎設施建設。只有這樣，才能在一個較短的時期內(nèi)較全面地提高人口和勞動力素質(zhì)，從而才能使西北經(jīng)濟社會發(fā)展真正建立在先進的科學和技術(shù)以及較高的人口和勞動力素質(zhì)上。不控制少數(shù)民族人口的增長，在少數(shù)民族聚集的地區(qū)，同樣會重蹈中東部沿海地區(qū)人口爆炸的覆轍，貽誤此類地區(qū)國民經(jīng)濟和人口福利水平的應有增長。三是優(yōu)先安排生育兩胎以下的少數(shù)民族家庭遷居城鎮(zhèn)，并在擇業(yè)方面給予必要扶植。要大力發(fā)展職業(yè)教育，積極調(diào)整職業(yè)教育結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)更多更好的實用型人才。四是借鑒上海等沿海地區(qū)的經(jīng)驗，盡快建立一套科學規(guī)范的國有企業(yè)經(jīng)營者制度，包括聘任、激勵和監(jiān)督機制，實行公開招聘、競爭上崗。三是依托西安、寶雞、蘭州、烏魯木齊等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，采取“官產(chǎn)學研民媒”互動戰(zhàn)略，加快高新技術(shù)成果的商品化和產(chǎn)業(yè)化步伐，使之成為全國高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的重要產(chǎn)業(yè)化基地。西北地區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)水平不高，農(nóng)業(yè)占較大比重，且農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)層次也較低。西北地區(qū)工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展狀況不容樂觀。二是加強對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的綜合開發(fā)利用，并在現(xiàn)有原材料工業(yè)的基礎上，不斷延長產(chǎn)業(yè)鏈條，提高產(chǎn)品加工深度，發(fā)展一批精深加工制造業(yè)。今后，西北地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展，首先應該根據(jù)市場的需要，按照“穩(wěn)定觀光旅游，發(fā)展休閑旅游，開拓探險旅游”的思路，積極調(diào)整旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在起步階段，可考慮允許西北地區(qū)各省省會對外通關(guān)的基礎上，授予相應的出入落地簽證權(quán)，放開境外直達西北地區(qū)的包機旅游業(yè)務，下放邊境旅游審批權(quán)限，恢復邊境旅游等等。目前，西北地區(qū)的國有經(jīng)濟成份所占比重較高，并不是由于國有經(jīng)濟發(fā)展水平較高，而是由于非國有經(jīng)濟不發(fā)展、還沒有發(fā)展起來，國有企業(yè)改革嚴重滯后。 　以更加特殊的政策支持民營經(jīng)濟發(fā)展。要鼓勵各類企業(yè)進行跨地區(qū)、跨所有制的聯(lián)合，形成一批具有一定實力的生產(chǎn)型、科技型、外向型民營企業(yè)集團。近兩年來，由于上市規(guī)則的調(diào)整，西北地區(qū)上市的公司越來越少。六是除以上幾個方面外，還應考慮設立西北地區(qū)投資基金，對西北地區(qū)企業(yè)發(fā)行債券給予政策支持；鼓勵民間銀行和民間金融機構(gòu)和外資銀行進入西北地區(qū)設立分支機構(gòu)，放寬外資銀行在上述地區(qū)經(jīng)營業(yè)務的范圍。西北地區(qū)大部分省區(qū)雖地處內(nèi)陸，但獨特的區(qū)位開放環(huán)境和多樣的資源分布，決定了其對外開放潛力不可低估。第二, 要大力培植具有“亮點”性質(zhì)和科技創(chuàng)新優(yōu)勢以及國際競爭力的特色出口產(chǎn)業(yè)。第八，進一步擴大服務貿(mào)易領(lǐng)域的對外開放，允許西北地區(qū)根據(jù)實際自行審批教育、衛(wèi)生、高速公路、鐵路、公共交通等基礎服務業(yè)利用外資項目，鼓勵外商到西北設立保險、貿(mào)易、旅游、電信、電子商務及市政基礎服務設施的合資或獨資企業(yè)，允許西北幾個省區(qū)先行各自設立1家外資金融機構(gòu)，以改善外商投資企業(yè)融資的金融服務環(huán)境。主要是執(zhí)行政策上出現(xiàn)一些偏差和工作中出現(xiàn)一些失誤，依法對宗教事務管理的力度不夠，境外宗教勢力和敵對勢力利用宗教多方滲透、制造分裂活動等等。三是進一步加大項目扶貧和“造血”扶貧力度，淡化扶貧工作中的單純“輸血”功能，強化“造血”功能。第二，宗教事務管理要堅持法制管理與行政疏導相結(jié)合。 　做好少數(shù)民族聚居區(qū)社會穩(wěn)定工作，為西北大開發(fā)提供社