我國農村社會養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀分析及對策(編輯修改稿)

　

【文章內容簡介】 大提出了建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的總體目標。中國正加快建立新型農村養(yǎng)老保險制度，觀念上正從以城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)職工社會保險為重點向建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保險制度轉變。從以上幾個發(fā)展階段來看，農村社會養(yǎng)老保險在實踐上是不成功的，可憐農村社會養(yǎng)老保險在還沒有來得及成長時就已面臨夭折的危險，但它卻切實關系到占我國人口約80％的人民目前或將來的生活質量，隨著老齡化浪潮洶涌而來，農村養(yǎng)老問題變得日益突出和緊迫。時值新農保正在全面輔開，進一步發(fā)展和完善農村養(yǎng)老保險體系已不僅僅是農民的愿望和要求，而是市場發(fā)展本身的客觀必然。二 我國農村養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀（一）我國農村養(yǎng)老現(xiàn)狀據(jù)第五次全國人口普查，我國于2000年進入老齡化社會。，%，我國養(yǎng)老保障體系正面臨著前所未有的壓力，而由于農村經濟發(fā)展落后，保障體系殘缺，農村養(yǎng)老問題面臨著更為嚴峻的挑戰(zhàn)。在農村，家庭養(yǎng)老是絕大多數(shù)家庭唯一的養(yǎng)老模式，也是中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，在農村養(yǎng)老保障上發(fā)揮著重大作用。農村“養(yǎng)兒防老”的觀念根深蒂固。雖然兩個老人居住和一個老年人獨自居住的情形也存在，但他們都需要子女經常去照顧他們，從物質上和精神上給予相應的支持。雖然現(xiàn)階段中國農村的養(yǎng)老模式仍然是以家庭養(yǎng)老為主，并且這種以“土地養(yǎng)老”.“養(yǎng)兒防老”為主要方式的家庭養(yǎng)老也有其深厚的經濟因素和文化心理基礎。但是，隨著社會環(huán)境的急劇變化，家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，并呈現(xiàn)出諸多缺陷。首先，農村老年人口規(guī)模大，老齡化程度高于城市，農民的養(yǎng)老壓力逐漸加大，養(yǎng)老的經濟負擔和養(yǎng)老服務負擔將更加沉重。其次，國家對農村養(yǎng)老行為規(guī)范和調整力度減弱，不良價值觀念和道德觀念對一些農村人產生了不良影響，加之國家法律對老年人權利保障不夠，使得有些老人在家庭中的不到應有的尊重。最后，隨著計劃生育政策帶來的生育率下降，家庭規(guī)模縮小，使得家庭養(yǎng)老功能弱化，居住方式的代際分離，也意味著健康不佳的老年人在經濟供養(yǎng)方面還面臨生活不便，照料不夠。目前養(yǎng)老方式開始由家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老保障模式過渡，建立完善的農村養(yǎng)老保險制度是我國農村養(yǎng)老的發(fā)展趨勢，也是解決當前農村養(yǎng)老問題的理想選擇。（二）我國農村養(yǎng)老保險制度運行現(xiàn)狀農村養(yǎng)老保險在我國起步較晚，制度也不完善，在加上農民素質*社會心理*東方文化* 2 社會化服務水平*農民對保險制度的信任度，非貨幣經濟等等因素的影響，與城市職工養(yǎng)老保險相比，狀況很不如意，盡管到1998年底，全國已有30個省（自治區(qū)*直轄市）的200多個縣（市*區(qū)）開展了農村養(yǎng)老保險改革試點，由200多萬農民參加了養(yǎng)老保險。但以上數(shù)字對于8億農民來說，社會化養(yǎng)老保險對大部分農民來說還是離他們較遠。從目前農民繳費的情況看，人均繳費不到150元錢，隔壁據(jù)他們的繳費額，幾十年后，平均每人每月拿不到幾元錢（相對于目前收入和消費水平）的養(yǎng)老金，根本打不到保險的目的。但是，我們也不能不承認，隨著農村經濟情況的好轉，部分參與保險并最終獲得部分社會經濟來源的條件已產生：第一，除少數(shù)未脫貧的地區(qū)之外，中國農民已經多上了溫飽生活，很多農民已經在向小康生活水平邁進，具有了一定參加保險的經濟承受能力。經濟較發(fā)達的浙江省杭州地區(qū)農民開展養(yǎng)老保險的鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率已達到95%，一些富裕的年邁農民通過一次性繳納幾千元養(yǎng)老基金，已開始按月不等數(shù)額領取養(yǎng)老保險金。第二，隨著全國保險業(yè)務的發(fā)展，社會影響的擴大，計劃生育政策的強化等等，農民參保的觀念不斷增強。他們開始理解到了參加保險對自身利益的保障作用，自覺性不斷提高。上海市早在1984年即順應農民需要而推行了《農村養(yǎng)老保險暫行辦法》，山東煙臺從989年開始，大膽地進行農村保險體制的改革，取得了積極的社會效果。這種喜憂參半的現(xiàn)狀是和我國的基本國情完全一致的。我國的農村人口多，生產力水平低，經濟發(fā)展差距大，因而在養(yǎng)老問題上，各地情況差別很大，有些地方農村養(yǎng)老保險已全面覆蓋，如東莞*溫州以及山東的一些地方，而有些貧困地區(qū)連一般的保費還無法收齊。由于目前我國農村地區(qū)經濟發(fā)展仍比較落后，且地區(qū)間極不平衡，差距較大，在全國范圍內建立統(tǒng)一的農村養(yǎng)老保險制度與現(xiàn)實情況相脫離。因此，在現(xiàn)有經濟水平條件下及傳統(tǒng)文化模式下，家庭養(yǎng)老仍然是我國農村老年人的主要方式。三 我國農村養(yǎng)老保險制度存在的問題及原因分析（一）我國農村養(yǎng)老保險制度存在的問題，法律效力差。目前，我國還沒有制定專門針對農村養(yǎng)老保險問題的法律法規(guī)，民政部和勞動與社會保障部出臺的相關規(guī)定位階過低，權威性較差。有些省份還沒有出臺關于農村養(yǎng)老保險問題的地方性法規(guī)，管理不夠規(guī)范。由于制度建設不完善，少數(shù)地方出現(xiàn)了挪用保險基金等問題。農村養(yǎng)老保險法律效力差。一方面，民政部1992年制定的《基本方案》只是部門規(guī)章，不具有法律效力。各地農村社會養(yǎng)老保險辦法大多數(shù)都是在《基本方案》的基礎上形成的，也是部門規(guī)章，普遍缺乏法律效力。因此，各級對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門的意愿去操作，既有隨意性，又有不穩(wěn)定性。這種隨意性和不穩(wěn)定性導致了本來就心存疑慮的農民更加不愿投保，這就是缺乏法律保障的結果。再者，如個人的繳費和集體的補助都不具強制性，國家的補貼也沒有在具有強制性的相關法律、法規(guī)中予以確定。另一方面，在內容上，由于《基本方案》的制定時間在2o世紀9O年代，當時的農村經濟狀況和現(xiàn)在的現(xiàn)實情況相比，有的已經發(fā)生了明顯的變化，《基本方案》嚴重滯后，甚至存在諸多明顯缺陷，譬如，物權法頒布后的農民承包地與養(yǎng)老保險問題，對失地農民的保障條款，對保險基金的流失和挪用等行為未規(guī)定有效的限制和懲罰措施。因此，有必要盡快出臺現(xiàn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌情況下的農村養(yǎng)老保險的配套政策和措施。，很不規(guī)范與完善。目前，在相當部分地區(qū)無專門的機構負責保險基金的管理與營運，養(yǎng)老基金管理人才缺乏，管理制度缺失，基金投資主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行。一些地 3 區(qū)農村養(yǎng)老基金被擠占，挪用或貪污等現(xiàn)象比較嚴重。當前由于缺乏制度規(guī)范，農村養(yǎng)老保險基金的管理風險難以得到有效控制。有關工作管理機制至今沒有理順，造成不少地方管理工作斷檔。同時，信息網(wǎng)絡化管理系統(tǒng)建設滯后，管理技術力量薄弱，多數(shù)基層養(yǎng)老保險管理人員只能承擔最簡單的重要性的日常管理工作。在方案設計*對提供行為的及時監(jiān)督*信息分析等方面的能力較差，這不僅增加了管理成本，也影響到養(yǎng)老保險的正常運行。，門檻高，資金來源單一。據(jù)調查，農村人口中素質較高、有一定能力和經濟頭腦的人都已經隨著城市化的進程通過多種途徑進入城市，享受城市的部分公共資源，余下的多數(shù)是經濟相對較差、年齡相對較大、水平相對一般的人群，這部分人更需要關心、更需要農村養(yǎng)老保險、更需要社會保障。然而根據(jù)《基本方案》規(guī)定，“凡是溫飽問題沒有解決的地方，暫緩開展這項工作”。這一規(guī)定將貧困農民的養(yǎng)老保障排斥在外。交納養(yǎng)老保險設定的門檻“保富不保窮”，阻斷了貧困農民參加養(yǎng)老保險的路徑。《勞動合同法》從理論上解決了農民工的問題，但是2007年勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2007年末，參加基本養(yǎng)老保險的農民工為1846萬人，比上年末增加429萬。這意味著，在全國2億農民工中，只有不到lO的人有可能享受到“老有所養(yǎng)”的保障。即使這10%，也并不是一個穩(wěn)定的數(shù)字，一些農民工最終選擇了退保。從國家對社會保障的整體投入來說,用于城市的社會保障資金是農村的8倍,如果按人均來算的話,用于每一個城里人的社會保障資金可以分配給30個農民。相應地,國家對農村養(yǎng)老保險投入較少,主要是以個人繳費為主,集體給予適當補貼的方式。但農村集體經濟也相當薄弱,于是絕大部分養(yǎng)老金都變成了農民自己支付。農民本身支付能力有限,則影響了其參加社會養(yǎng)老保險的積極性,加大了農村養(yǎng)老保險管理工作的難度。各地農村養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。因此各地對這一政策的建立*撤銷*保險金的籌集*運用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門，甚至是某些大官的意愿執(zhí)行的，不是農民與政府的一種持久性契約，因此具有很大的不穩(wěn)定性。實際上，我國政府對農村養(yǎng)老保險的態(tài)度也時常發(fā)生動搖，導致了本來就心存疑慮的農民更加不愿投保，這也是缺乏法律保障的結果。農村養(yǎng)老保險制度運行低效，農民信心下降。由于沒有法律上的強制性效力，注定了農村社會養(yǎng)老保險制度的低效性。《基本方案》規(guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實現(xiàn)保值增值”。在實際運作過程中，一方面，由于缺乏合適的投資渠道和人才，有關部門一般都采取存入銀行的方式；另一方面，由于銀行利率和債券利息的不斷變化，加上物價的上漲等因素的影響，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養(yǎng)老金，使人們失去對農村社會養(yǎng)老保險的信心。（二）我國農村養(yǎng)老保險制度存在問題的原因分析 我國農村養(yǎng)老社會保險起步晚，農村社會養(yǎng)老保險法制不健全，管理體制沒有完全理順。1992年，民政部發(fā)布《縣級農村養(yǎng)老保險基本方案(試行)》，這是第一部關于農村養(yǎng)老保險的部頒規(guī)章，可見整個農村社會養(yǎng)老保險制度的立法層次很低。農村社會養(yǎng)老保險比城鎮(zhèn)居民，以及城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險晚，在政策立法以及財政的支持上也遠遠落后。這就造成了農村社會養(yǎng)老保險發(fā)展的緩慢，以及相關管理事業(yè)的不規(guī)范。到目前為止我國農民社會養(yǎng)老保險只是依據(jù)民政部門制定的《基本方案》和國務院轉發(fā)民政部門制定的《關于進一步做好農村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》兩個不具法律性的文件在運行。個人的繳費和集體的配套繳費都不具強制性，國家的補貼也沒有在具有強制性的相關法律、法規(guī)中予以確定，這也注定了農村社會養(yǎng)老保險制度的低效性。長期以來，家庭養(yǎng)老一直是我國農村最主要的養(yǎng)老形式。隨著老齡化趨勢加劇，計劃生育政策的實施，我國農村目前正處于由以家庭養(yǎng)老為主向以社會養(yǎng)老為主的格局變化時期。其間，舊有的制度因為不適應現(xiàn)實的需要而崩潰，新制度正在生成，許多矛盾和問題因而出現(xiàn)。養(yǎng)老保險基金的籌資模式分為現(xiàn)收現(xiàn)付式、完全積累式和部分積累式3種，我國農村社會養(yǎng)老保險基金實行“個人繳費為主，集體補助為輔，政府政策扶持”的方針，實際上采用了完全積累制，政府不承擔直接財力支持的責任。該制度基本上成為完全由農民個人儲蓄的積累制，喪失了社會保險的互助共濟的功能和意義。政府今后應該在政策調整與長期的財政支付安排上加大對農村地區(qū)的養(yǎng)老保險資金投入，對落后的中西部農村地區(qū)的養(yǎng)老保險基金實施財政轉移支付。4農民的養(yǎng)老保險意識欠缺我國的大部分農村普遍缺乏養(yǎng)老社會保險意識，“養(yǎng)兒防老”思想在農村仍有不小的市場，這給在農村推行社會保障體系帶來了一定難度。此外，許多人認為，由于我國農村耕地基本實行的是人口均等承包的制度，依靠土地可以實現(xiàn)其養(yǎng)老功能。但隨著工業(yè)化和城市化發(fā)展，我國耕地面積逐年下降，人多地少矛盾非常突出。農村養(yǎng)老保險制度實施目的的順利實現(xiàn)必須具備兩個條件。一是農民能持續(xù)穩(wěn)定地繳費，二是養(yǎng)老保險制度能夠開展到農民老年獲得回報后，而不是中途解體，這兩個條件都令人懷疑，因為農民不像城市職工有穩(wěn)定的收入來源，農民收入受自然氣候及農產品市場行情影響較大，因而其繳費的穩(wěn)定性沒有把握。從政府方面看，目前的農村社會養(yǎng)老保險不是在法律基礎上建立的，其受行政因素影響較大，往往很不穩(wěn)定。第一，構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村的現(xiàn)實要求。隨著聯(lián)產承包責任制的推行和農業(yè)產業(yè)結構的調整，生產的專業(yè)化、社會化、商品化、市場化程度不斷提高。新體制的研究和建立對于進一步解放生產力，調節(jié)政府與農民的關系，縮小城鄉(xiāng)差別，改善社會風氣，促進農村社會穩(wěn)定和精神文明建設具有重要意義。第二，應對我國人口老齡化趨勢的客觀要求。根據(jù)第五次全國人口普查的數(shù)據(jù)，全國農村65歲以上老年人超過5930萬人，約占全國全部老年人口總數(shù)的70%。并且中國農村老年人口規(guī)模還繼續(xù)以每年3%的速度遞增，到最近，其規(guī)模已達到近1億人[3]P13。老年人口絕對數(shù)目的增加越開越成為政府公共政策決策面臨的挑戰(zhàn)。第三，現(xiàn)行農村社會養(yǎng)老保障制度向規(guī)范化和科學化方向發(fā)展的必然要求。相對于城市，農村社會保障制度理論研究比較缺乏，導致了農村社會養(yǎng)老保障制度的建設與實踐也相對落后。因此，加強農村社會養(yǎng)老保險制度的理論研究和實踐探索，建立和完善農村養(yǎng)老保險制度顯得十分必要。（一）從政策和立法上加強制度建設。制度通過法律來規(guī)范，是國際通行的做法。法律規(guī)范是農村社會保險制度有序進行的前提條件。我們必須要通過立法的形式來約束和強制性地執(zhí)行農村社會養(yǎng)老保險制度，并把相關的事項通過法律予以規(guī)定，利用法律和法規(guī)來保證農村社會養(yǎng)老保險制度的合理、有效、持續(xù)性地進行。堅持“公平與效率結合”的立法原則，在農村建立獨具特色的農村養(yǎng)老保險法律制度。農村獨生子女以及雙女戶家庭應當作為養(yǎng)老保險制度的首要目標，因地制宜發(fā)展強制的、個人儲蓄賬戶的、由獨立非營利基金組織管理的、政府最低擔保的制度。各地應根據(jù)當?shù)剞r村經濟社會發(fā)展的實際情況，在國家制定的有關法律的基礎上，再制定具體的農村社會養(yǎng)老保險辦法，為農村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的順利進行提供良好的法制環(huán)境保護。（二）明確政府責任政府是社會保障體系的建設者和推動者,在建立和完善農村社會養(yǎng)老保險中負有不可推卸的責任，合理定位在農村養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展中的責任,關系到我國整個社會保障體系建設的進程。為此，政府首先要明確在財政支持方面的責任。國家的財政支持是農村養(yǎng)老保險制度發(fā)展的前提，加強對農村的財政支持力度也是我國社會發(fā)展的必然要求。其次是政府在加強管理和監(jiān)督責任。這是農村社會養(yǎng)老保險資源整合和優(yōu)化配置的重要保障，我國農村社會保障事業(yè)的管理長期存在著體制不合理的問題,政府要推進城鄉(xiāng)農村社會養(yǎng)老保險管理體系的一體化，應設立統(tǒng)一的社會保障管理機構,嚴格區(qū)分政府在社會養(yǎng)老保險中的行政管理和事務管理職能。（三）加大對農村養(yǎng)老保險的扶持。目前我國絕大多數(shù)地區(qū)采取非繳費型農村養(yǎng)老保險的做法是有困難的，但是部分地區(qū)借鑒法國非工薪人員保險制度明確個人繳費僅為28，農業(yè)工人交14．75，日本國庫就支持 6 三分之一的做法還是有條件的，可以逐步推行，或在部分發(fā)達省份先行實施。因此，將農村養(yǎng)老保險納入到國民經濟和社會發(fā)展的規(guī)劃中，中央財政預算將農村養(yǎng)老保險納入國民社會保障預算，同時明確各地在財政支農支出中增加農村社會養(yǎng)老保險補貼支