基于永濟蒲韓鄉村社區的考察淺談鄉村治理創新-文庫吧

【正文】 民由傳統向現代的自我改造，從傳統生產方式過渡到現代的具有科技含量的現代生產方式；從封閉的內部取向向更開放的面向市場的經營方式變遷；從固定的、單一的生活方式向更加流動的、多元的生活方式轉變；農村社區的傳統生活在市場化改革浪潮中變得更加現代了。正是市場的神奇之手像指揮棒來調動和吸引萬千農村社區的每一次創新。當然，市場并不像自由主義經濟學家所鼓吹的那樣萬能，市場失靈的問題在當今世界范圍內同樣顯現，在農村市場上，不管是作為生產資料的購買一方，還是作為農產品的出售一方，由于存在著顯著的信息不對稱，農民個體作為市場一方，在購買種子、農藥、化肥等生產資料時，處于弱勢的一方，在農產品的出售環節，同樣處于弱勢環節，這種雙重的盤剝使得農民利益受損嚴重，其生產的積極性和主動性更是顯著下降。再加上政府在農村社會化服務的“錯位”和“缺位”使得農民的利益很難得到保障。　　農民正是在市場的神奇之手的指揮下，加入市場，期望以市場的魔力來增加自己的收益，同時也正是市場失靈所帶來的問題使農民逐漸認識到，單個農民的力量顯然不足以在市場中成為積極、主動的博弈者，要更好地發揮市場的作用、規避市場的風險成為農民在市場經濟活動中創新的重要推動力。蒲韓鎮鄉村社區發展最直接的外部推動力就來源于增加自身收益、化解市場風險的需要。農民協會不收會費，農民在農業協會所屬的6個科技服務中心購買化肥都可享受2元的優惠，并且還可以賒賬，有了收成以后再返還。同時還可以享受科技服務中心免費的技術培訓，這種實實在在的利益是單個農民很難獲得的，同時所面臨的市場風險和交易成本得以顯著降低，這些都推動著更多的農民自愿地加入農民協會，農民協會也逐漸地發展壯大。市場成為推動原子化農民向組織化農民發展的神奇之手。　　2．政府部門的積極引導　　國家在啟動農村經濟體制改革之后，市場的作用受到極大的重視，家庭聯產承包責任制的農民個體直接面對市場，極大地激發了農民的生產積極性和主動性，然而，信息不對稱、市場風險等市場失靈讓原子化的農民個體無力承擔市場后果。因此，在20世紀90年代初，我國就明確提出了建立農村社會化服務體系，降低農民面對市場的風險。但是，如同市場調節存在失靈一樣，政府作為公共服務的主要提供者也會出現“政府失靈”[19]。農村社會化服務體系的建立并沒有發揮其應有的作用，究其根源就在于我國農村社會化服務體系的“部門化”。這種“部門化”運作使得“部門化、層級化的服務主體之間不規范競爭，導致服務效率低下，難以有效地監管和規范；部門化的多主體提供割據在促進服務專業化的同時造成各種服務之間不能有效銜接，農戶尋求服務成本上升；部門化的多主體服務體系在泛市場化的改革中，爭相進入利潤高、缺乏有效監管的服務領域，而使公益性服務領域形成空白，兩類社會化服務的性質被有意混淆；面對部門化的多服務主體，農戶由于缺乏以自身為主體、自我管理和控制的組織，而無法有效表達服務需求，對服務供給價格、質量和服務體系的合理構造無力提出要求”[20]。　　由于政府部門在提供農村社會服務體系方面的失靈，使得農民不得不尋求其他替代的方式來保障和追求自己的利益。農民的組織化往往被看做是對政府和市場的有效補充。因此，政府有必要對發展中的第三部門進行積極引導和有力推動，以填補政府職能的“錯位”和“缺位”。蒲韓鄉村社區作為第三部門組織從成立初期便得到了政府的支持，起初成立的“農資科技服務中心”在技術培訓方面獲得永濟市政府有關部門的大力支持，政府部門提供了免費的技術培訓，并贈送學習資料及電視電腦等硬件設備。蒲韓鄉村社區在活躍鄉村生活、提升農民素質及維護農民自身利益等方面的出色表現正好彌補了政府所顧及不到的地方，而政府也意識到職能并不能覆蓋到方方面面，從而推動了這一農民社區組織的持續發展。　　3．非營利組織的扶持與推動　　在我國，具有官方背景的非營利組織在第三部門公共服務的提供方面發揮著其他非營利組織所不可替代的作用，這也是由我國的具體國情所決定的。永濟市婦聯作為具有官方背景的非營利組織，曾邀請舞蹈老師對蒲韓鄉村社區的會員進行文藝培訓，此后在協會的發展過程中，永濟市婦聯經常對協會提供指導并在一些項目上給予資金扶持。在市婦聯的支持下，協會婦女免費到省婦聯進行培訓，同時協會會員先后有三十多人分批次在北京農家女學校進行培訓。農家女學校緣于全國婦聯下的事業單位，在一定程度上也具有政府部門的背景。通過培訓，組織的業務骨干拓寬了知識面，增強了素質，提升了參政議政的意識。雖然農家女學校對婦女骨干的培訓是免費的，但它的經費也來源于民間組織的資助。當然，蒲韓鄉村社區也與國內一些知名的發展較為成熟的非營利組織建立了良好的聯系，富平學校就是其中之一，富平學校為蒲韓鄉村社區提供資金援助成立了永濟富平農村社區發展學校，作為專門為農民提供技能培訓的學校。永濟富平小額貸款公司也是由富平學校在蒲韓鄉村社區籌建的專門為社區的農民提供小額貸款服務的公司機構。通過婦聯、農家女、富平學校與蒲韓鄉村社區的相互關系，可以看出，非營利組織之間合作的可行性、必要性與重要性。　　三、蒲韓鄉村社區的困境及發展取向　　（一）蒲韓鄉村社區發展所面臨的困境和問題　　1．政策支持乏力和法律地位缺失　　由于我國農村社會化服務體系的“部門化”，多主體的服務部門面臨農村服務時不免發生利益沖突和矛盾，加重了農民的負擔，政府在農村的社會服務一直處于“錯位”和“缺位”的矛盾之中。蒲韓農民協會的出現正是農民自發尋求突破困境的結果，然而這一新生事物的出現肯定會沖擊到農業相關的部門利益，其發展就在農民自身利益與部門利益的矛盾中舉步維艱。雖然我國頒布了《中華人民共和國農民專業合作社法》，明確了農民組建專業合作社法的法律框架，而作為新生事物的綜合性的農民協會卻面臨政策的困局，在蒲韓鎮農民協會注冊過程中就大費周折。　　同時，由于農村基層政權一直是作為鄉鎮政府的派出機關，具有典型的“二政府”特性，作為政府在農村的代理人只為履行政府在農村的職能，原本這種代表人民利益的政府職能應該得以完整的履行，但是在上級政府追求經濟本位和穩定的目標導向下，村級政權選擇性的履行政府的職能使得涉及農民利益的職能一直處于“缺位”狀態。“綜合性鄉村社區”的出現從某種意義上來講，正是應對這種政府職能“缺位”之舉措，這種模式填補了政府職能的缺位，極大地維護和保障了農民的權益。蒲州鎮寨子村的基層政權一直處于缺位狀態，而蒲州鎮農民協會則彌補了這種缺位，這種彌補不可避免地與政府的職能發生沖突。事實上，這種沖突的根源就在于國家法律和政策對政府職能和綜合性社區農民組織的職能邊界界定不清，這種職能邊界的模糊性只有通過明確的立法清楚地界定二者的職能邊界才能得以解決。　　2．組織制度困境　　人民公社解體以后，高度組織化的農民一下子失去了可以依托的憑借，原子化的農民個體由于缺乏組織依托，難以應對市場風險。蒲州鎮農民協會作為一種新的組織創新，把農民重新凝聚在一起，成為一個重要的市場主體，農民協會通過優惠的價格向農民提供種子、化肥和技術服務，這種實在的利益是農民依靠個體很難獲得的，正是這些給農民所帶來的重大收益遠遠大于農民所付出的成本以及原子化農民所獲取的收益，因此，這種組織創新正是通過為農民提供實在利益來吸引農民的參與和支持，這種參與和支持為農協的發展獲取持續的發展動力。當然這種組織創新也面臨著制度困境，如果這種創新不能為農民帶來持續的收益，那么農民的支持和參與就會使得社區綜合性農協喪失合法性。　　蒲韓鄉村社區在發展過程中，也認識到制度建設對農業協會發展，因此在涉及農業協會每一步的發展上，都注重民主基礎上的廣泛參與，充分發揮會員的積極性和主動性。不過即使這樣，在蒲韓鄉村社區發展過程中，制度建設也跟不上自身發展的需要。精英在其中的重要作用不可回避，怎樣在充分發揮鄉村精英的作用基礎上保障會員的民主參與，雖有一些制度設計，但是在實際運作過程中精英的決策作用往往代替了民主參與；同時即使在民主商討問題時也僅僅是個人或集體的口頭上的主觀認定，缺乏一個完整的科學的決策程序；對蒲韓鄉村社區的領導者缺乏有效的監督，財務制度不完善、財務保密，也極易滋生產生腐敗的漏洞。蒲韓鄉村社區現階段還不完全令人滿意，除學習制度、組織制度有借鑒的地方之外，其他方面還需努力。組織的發展應該靠制度保證，只有規范下的制度才能真正促進組織健康良性的發展。　　3．與農村兩委及地方政府的關系困境　　從傳統意義上來講，農村村民自治新組織的職能是實現村民自我管理、自我教育和自我服務，實現民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的職能。但是農村兩委的職能官僚制傾向越來越嚴重，農村基層自治性組織的公共服務價值取向也越來越值得我們去商討。以寨子村為例，村委會的名存實亡和黨支部的消極待命導致寨子村村務管理出現真空，公共事務被長期擱置，村民日益希望有一個強有力的組織接替或者干預村中事務。蒲韓鄉村社區的出現正好在這張空白的紙上畫下了有力的一筆。蒲韓鄉村社區的出現只是在特定背景下出現的特定產物，只是由于正常的管理渠道不暢通，村委在村務管理上的缺位，給農民協會提供了存在的機會和空間。但是，由協會提供諸多公共服務也在一定程度上架空了農村兩委及鄉鎮等地方性政府的公共服務職能，勢必會引起當地政府及農村兩委的不滿。怎樣正確地處理政府與農村第三部門的關系需要政府、第三部門及學者三方的進一步探討。　　同時，蒲韓鄉村社區以蒲州鎮農民協會為載體，跨蒲州鎮和韓陽鎮兩大基層行政區域的綜合性鄉村社區，這種跨鎮級行政單位的綜合性鄉村社區所涉及的關系復雜性不僅僅是蒲州鎮和韓陽鎮基層政府之間的關系，還包括蒲韓鄉村社區所覆蓋的村際關系。這些關系進一步加大了復雜性和協調的難度。這種跨越鎮級行政區劃的綜合性鄉村社區怎樣處理鎮與鎮政府之間的關系、怎樣處理綜合性鄉村社區與鎮政府之間的關系以及綜合鄉村社區與所涉及村兩委的關系等，都是這種綜合性鄉村社區發展過程中不得不解決的難題。　　4．綜合性組織的管理模式和風險承擔困境　　就蒲韓鄉村社區目前的狀況，組織權力的配置不夠平衡，領袖能力很強，決策、執行一把抓，權能未做明顯的區分；組織的規范性差，會員入會、項目決策等重要方面的隨意性較強；組織制度、內部管理和組織經費的供給還不完善。由于主要負責人對外界的信息反應極快，一撞擊就反射式，從而也伴隨出現了隨意設立組織的現象。搞一個活動就設立一個組織，組織過多管不過來不免會出現形同虛設的現象，從而減弱了管理，削弱了信任。一個良性發展的組織有一個好的帶頭人的確是重要的。不過，可能更為重要的，是綜合性的農民協會到底應該建立一個怎樣的權力結構。一個好的權力結構，能夠避免無謂的派系紛爭，能夠形成新老自然交替的機制，能夠將權能正常分離。一個不好的權力結構，會導致很多難以預料的社會問題。正是由于治理結構不完善，制度建設也處于可有可無的狀態，一方面，作為領導者表現出事事都必須親力親為，浪費了極大的時間和精力在一些雜事之上，沒有真正發揮協會其他成員的積極性，這也導致了領導者在面臨問題時很多的無奈和筋疲力盡，這種情況導致對領導者的兩極評價，在訪談過程中，村子里的人大多數都認為鄉村社區領導人鄭冰“有主見，有韌性”，當然也有人持反對意見，認為她“太武斷”。另一方面，把鄉村社區的發展寄于一人身上，顯然是不利于社會的可持續的發展。　　蒲韓鄉村社區在企業運營方面風險承擔的制度設計并未完善，以涂料廠為例，出發點是科學的，但卻一直處于虧損狀態。其中不乏三個方面的原因：一是涂料廠的運營機制跟不上市場的競爭機制，私人老板可以決定降價；二是設備簡陋，技術落后，沒有競爭優勢；三是協會的主要負責人優勢是威望高，群眾基礎好，但在企業經營管理方面缺乏相應的經驗。　　（二）“綜合性鄉村社區”治理模式的發展取向　　1．國家政策法規支持和組織性質認定　　推進地方或者鄉鎮的基層組織治理是政府面臨的重要課題。作為一項新的組織創新，以永濟蒲韓鄉村為代表的社區性綜合農協在當前中國法律框架下缺乏法律依據和政策的認定，雖然在綜合性鄉村社區發展過程中，當地政府也采取了開放、包容、支持的態度，但是由于缺乏法理依據的支撐，在涉及鄉村社區與政府關系認定方面就缺乏客觀依據，一方面，組織的合法性只是單方面的民眾的支持，而這種單方面的合法性來源在當前中國鄉村治理體制下面臨諸多問題；另一方面，政府在處理與社區關系時，由于缺乏法理和政策依據，政府對這種綜合農協一直保持警惕，同時由于綜合農協的優勢，政府又不得不依托綜合農協來為農戶提供一些服務。這種兩難的困局需要政府采取開放和包容的態度，真正地促進公共利益發展和分擔政府職能的協會組織，政府部門應當給予政策法規上的支持，對其組織建設與發展進行疏導與支持。　　綜合性鄉村社區組織在組建時應當突出其獨立的農民自治組織性質，嚴格按照章程和制度的規定進行組織建設。中國綜合性農村協會組織的建設應當是集經濟、社會、教育、政治功能于一體的，各類功能可以借鑒臺灣農民協會那樣執行政府農業政策的職能，準確地定位為，不是政府或者準政府組織而是政府農業政策的基層執行單位，不是單一功能的合作社而是具有多目標功能的社會企業。在科學的政策法規和合理的制度安排的約束下，綜合性農村協會組織應當實現組織為農民提供經濟和社會服務，包含供銷服務和鄉村社區的技術、資源、健康、福利等公共服務的供給[5]。　　2．完善制度建設，實現良性發展　　現今農村協會組織采用股份合作，也不是如今的首創，20世紀80年代初安徽鳳陽小崗村的村民率先承包土地到家。新的制度會呈現出極強的生命力和提高經濟生產率。合理的制度建設是為了農村自治組織更好的發展，但如果既能處理好與其他部門及團體的關系又能實現自我的發展，自己便有了制度創新，可以說，制度是一個前承后繼的彈性過程[11]。新的制度的產生在于推行新制度的收益大于成本，伴隨著新制度所帶來的規模效益，新制度才逐漸得以確立。也就是說，當一項制度創新對農民所帶來的收益大于農民的支付成本，農民才有可能贊同和接受。　　蒲韓鄉村社區是以綜合農業協會為基礎的新的制度創新，既不同于鄉村政權的治理模式也不同于農民專業經濟合作組織的組織模式。當然這種綜合性農業協會不是不需要農民專業經濟合作組織，而是更需要把這些專業經濟合作組織能夠進行有效的整合，真正發揮綜合農協在維護農民利益、化解鄉村社會矛盾以及進行鄉村建設等方面的多重功能。社區綜合性農協的可持續的發展最關鍵就在于完善組織制度。在民主制度方面，既要發揮鄉村精英的積極作用，同時要注意形成農民協會的民主決策、民主監督機制，保證農民協會組織的良性運行；在財務制度方面，不僅要注重財務控制還要建立財務收支方面的管理制度、預算管理方面的制度、印章管理制度等。組織架構方面，應重視監事會的職能劃分，督促本協會及領導成員依照核定的章程、業務范圍及內部管理制度開展活動并對本協會的財務狀況進行監督。另外，蒲韓鄉村社區作為立足農村的社區性綜合農協，應當在實踐和發展的過程中進一步完善其組織的制度建設和各組織機構的職能落實，只有這樣才能實現組織的良性發展。　　3．明確協會組織與農村兩委及地方政府的關系　　根據《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。但是由于政府主導下的村委會脫離掉村民自治的本質，演變成了政府在農村的派出機構，甚至演變成為“二政府”。當前社區治理中存在兩種典型的政府行為，官僚制政府和市場型政府，“社區治理中的官僚制政府形成了行政職能的越位，市場型政府則導致了公共服務供給的嚴重不足，行政職能缺位的雙重困境”[21]。官僚制政府和市場型政府使得政府在社區治理過程中陷入了越位和缺位的泥沼之中，即使注意到了農民組織在社區治理中的作用，目前政府的政績觀在扶持和促進農民組織發展時也很容易產生有所偏頗的導向作用，政府很可能以短期的政績工程來看待扶持自發的農村組織的發展，與組織負責人對組織的長遠打算規劃不符合。農村綜合性鄉村社區組織應當是鄉鎮社區建設和農民組織自我管理的主要載體和鄉鎮政府貫徹執行農業政策、社會保障政策的主要助手，是促進農民增收、增權、增能和實現共同治理主體力量。農村兩委和農民協會組織應該相互補充，協調合作。兩委及鄉鎮政府可以授權協會，并給協會組織以相應的配套資金，讓協會去做自己有心無力的事情，更好地發揮鄉村社區組織的公共服務和公益職能。在有些職能上，協會還是代替不了農村兩委，或代替起來很難。因此，在我國農村普遍設村委會的情況下，應強調兩者的合作，不是相互取代。奧爾森認為，階層集團有所差別，小團體是為了分利，到處游說，結成卡特爾，是對國家發展不利，雖壯大行業利益，但所損害的是社會國家的整體利益。對于大的團體，如農民協會